地区间财力差异的财政职能理论(3)
2017-08-12 04:48
导读：三、我国中央和地方政府的财政职能分工? ? 由于各级政府所处的地位不同，对经济活动支配的范围以及供其使用的政策工具不同，我国各级政府在执行财
三、我国中央和地方政府的财政职能分工?? 由于各级政府所处的地位不同，对经济活动支配的范围以及供其使用的政策工具不同，我国各级政府在执行财政职能中是有明确分工的，各有其侧重点。? （一）资源配置职能的分工。? 各级政府财政职能的不同，构成了划分各级政府事权的重要依据。具体地说，就资源配置职能来说，政府的职能主要是提供公共产品，以及对外部效应产品、垄断性的私人产品的生产进行一定的干预。但从这些产品受益面的地域性来看，有的受益面遍及全国范围，有的受益面只涉及到某个省、市或只有某个县或乡的范围内。总的划分是中央政府负责提供全国性的公共产品，如国防、外交、邮政、全国性的，大江大河的综合治理，重大的基础的，社会保障体系等。各级地方政府则提供受益面只限于本地的各类地方性的公共产品。对于有些受益面跨地区的公共产品在主要以地方政府或下级政府为主提供的基础上，由中央政府或上级政府给予适当的补贴，并加以必要的协调。? （二）收入分配职能的分工。? 如果说在资源配置这个职能上，地方政府应该发挥比较大的作用的话，那么，中央政府则在收入分配方面承担起主要职责。从收入分配职能看，如果由地方政府来承担将会产生什么样的后果呢？我们假定对个人的最低收入水平和公共产品的最低供应标准在全国范围内有一个统一的标准，并由各个地方通过各自的税收和转移支付手段来实现收入的再分配。由于一国内各地之间存在着不可避免的贫富差距，为了满足全国统一的最低收入水平和公共产品的最低供给标准，富裕地区和贫困地区将缴纳不同的税负，这种情况显然违背了同等境况的人同等待遇的横向公平原则。在劳动力、资本等生产要素可以自由流动的市场经济条件下，将会产生富人不断流出贫困地区，从而使贫困地区人均税负不断加重的恶性循环。如果按公平原则来征税，就会出现有些地方难以筹措到用于保证收入最低水平标准和公共产品最低供应标准的收入。显而易见，富裕地区由于财力雄厚，再分配的力度要大得多，其最低收入水平和公共产品的最低供给标准要高于贫困地区。但是，由地方政府实行的再分配计划是否有效，主要取决于劳动力流动的难易程度。如果劳动力的流动阻碍较小，劳动力流动的交易成本不高，人口的迁移相对方便，则上述地方性的再分配计划实行的可行性很小。富裕地区最终将由于贫困地区大量人员的流入而使其再分配计划陷入困境。而且，这种资源的流动不是由于对资源竞争价格的不同而造成的，而是由于地区间税负的不同而造成的。因此，这就必须由中央政府出面，在全国范围内建立个人收入分配的统一标准，由在全国范围内统一征收的税收来筹措转移支付的资金。? （三）稳定职能分工。 从财政的社会、经济稳定职能来看，由于各地区之间的经济是完全开放的，生产要素可以在各地自由流动。因此，从理论和实践的角度来讲，财政的社会、经济稳定职能都只能由中央政府来执行。地方政府或是由于缺乏可用于稳定经济的政策工具而难以担此重任，比如地方政府不能采用货币政策，不能经常性的使用借款和债务的偿还来适应稳定性政策所要求的阶段性的赤字与结余。或是由于旨在稳定本地经济的财政措施最终会使贸易条件的改变和对其他地方的经济产生外部效应而变得无效。比如，当某地区想采取扩大本地区需求，增加财政支出以刺激经济的扩张性财政政策时，由于在一国境内，各地之间的经济是完全开放的，扩张性财政政策的结果必将会造成该地区调入的大量增加，从而使扩张性财政政策的乘数作用趋近于零，扩张性财政政策的效果也就丧失殆尽。相反，当采用紧缩性财政政策以控制通货膨胀时，又会由于调入的大理减少而使政策失效。??
四、地方政府间财政职能的同一性与差异性 （一）地方政府间财政职能的同一性。 地方财政是国家财政统一整体中的一个有机组成部分，地方财政与国家财政是局部与全局、个体与整体的关系，不可能离开国家财政而独立存在。总体上看，国家财政所具有的财政职能会不同程度地反映在地方财政上。也就是说，地方财政具有国家财政所具备的财政职能，即前面我们所说的资源配置职能、收入分配职能、社会经济稳定职能和监督职能，这是地方政府间财政职能同一性（identity）的一个方面。 地方政府财政职能同一性的另一方面是由国家赋予同一级序地方政府相同职能所决定的。一般而言，在一个国家中，国家赋予同一级序的地方政府的职能是基本相同的，这种相同性质的地方政府的职能的同一性，在中央集权制国家比其他政体国家如联邦制国家表现得更为明显。与国家赋予同一级序地方政府相同的职能相对应，中央政府在确定其对地方的财政制度时，对同一级序地方政府也应是相同的，财政职能在中央与地方之间的分工也应是大体相同的，这在现行的分税制财政管理体制下表现得相当明显。? （二）地方政府间财政职能的差异性。? 地方政府间财政职能所存在的差异性，是由地方政府辖区之间所存在的自然、地理、、社会、经济、民族风俗等多方面的差异所决定的。具体表现在地方政府承担国家赋予职能任务的侧重点和履行财政职能的难易程度之间的差别上，或者说是履行职能的环境和条件的差异。这里所说的地方政府职能和财政职能的落差，是说地方政府间由于其辖区之间存在着自然的、地理的、历史的、经济的和社会的、民族风俗的差异，造成地方政府之间要实现同等的经济、社会和目标需要付出的努力程度存在着差异，以及为了实现同等的目标所承受的财政压力的差异。一般而言，发达地区与落后或欠发达地区相比，为社会大众提供同等的公共服务水平或者说提供均质等量的公共品，发达地区政府需要付出的努力强度小于欠发达地区所要付出的努力强度，发达地区财政所承受的相对财力压力比欠发达地区所承受的相对财力压力小。同样，对于民族自治地区与非民族自治地区来说，由于民族地区特殊支出需求多，民族地区在履行财政职能方面与非民族地区相比，也具有其差异性与特殊性。这是地方政府财政职能差异性的一般含义。 地方政府间财政职能的差异性具体体现在两个方面：一是同一级序的不同政府为完成等量均质的财政职能任务所付出的成本差异。地区间财政职能运作成本的差异，从财政职能与财务运用的关系上看，就是同质同级序的地方政府，由于财政职能运作成本的不同，使得同一级序的不同地方政府实现等量均质的财政职能，或者说为公众提供等量均质的公共服务所需投入的财力不同。财政职能运作条件差的地方政府所需投入财力大于财政职能运作条件好的地方政府。二是财政职能覆盖范围的差异。在现实经济生活中，由于前面所提到的财政职能运作的环境和条件不同，各地方政府财政职能的覆盖范围客观上存在着一定的差别。如贫困地区与发达地区同质同级序的地方政府相比，贫困地区存在着大量的贫困人口，贫困地区的地方政府财政必须担负起解除贫困的职能任务，就是说贫困地区地方政府财政的职能范围比发达地区相对要宽；对如民族自治地区地方政府与非民族自治地区地方政府相比，少数民族自治地方政府财政必须担负起提供满足各少数民族特殊支出需求的社会公共品的职能，把提供满足少数民族特殊支出需求的社会公共品作为政府财政的基本职能范围，而非民族自治区地方政府则无需提供类似的支出需求。
