关于地方政府债务的现状与出路思考(2)
2017-08-13 01:35
导读：二、地方政府债务成因 地方政府债务的实质是经济体制转轨过程中地方经济社会发展面临的诸多困难和国民经济运行的深层次矛盾在财政上的集中体现。
二、地方政府债务成因 地方政府债务的实质是经济体制转轨过程中地方经济社会发展面临的诸多困难和国民经济运行的深层次矛盾在财政上的集中体现。深入分析地方政府债务的成因，主要有以下几个方面。 （一）经济发展成因———受粗放型经济发展模式和经济结构性矛盾突出的制约，导致了地方财政收入增长低水平，难以满足日益增长的经济发展和社会事业支出需要，使得负债在一定程度上成为必然。建市以来，该市市域经济一直没有摆脱“农业大市、弱市、财政穷市”的局面。经济发展粗放和结构性矛盾突出成为制约经济发展的主要因素。从产业结构看，第一产业比重过大，且专业化生产和规模化经营始终没有形成，产业链条短，加工转化升值能力弱，对财政增收的贡献无以为继。第二产业总体发展缓慢，比重相对偏低，企业规模小，生产装备和技术水平落后。工业产品结构不优，处于初级产品多、上游产品多、高新技术产品少、高附加值产品少的“两多两少”局面。第三产业所占比重明显偏低，特别是业因整体开发力度不够，资源利用率低，一直没有发展成为支柱产业和重要的财源增长点。从所有制结构看，非国有经济占县域经济的比重仅45%，比沿海发达地区低了近30个百分点。非国有制经济的不发达和欠成熟，进一步拉大了与省内外发达地区的差距。近年来，尽管市委、市政府大力实施“三化”战略，引进和新上马了一批重点项目，但目前绝大部分尚未建成投产，有的甚至还要通过税费减免或税收返回等方式予以重点支持，经济建设的成果并未直接体现到财政收入上来。即使已建成投产的项目，也往往因体制原因并未体现为地方财政得利，经济总量偏小、发展速度滞后、财政增收亮点不多、经济内源性活力不足的局面并没有明显改变。1994年分税制改革以来，10年间全市财政收入仅增长了1 .7倍，特别是2000-2003年，全市财政一般预算收入年均仅增长6.37%，低于全省年均增幅9.64个百分点。2004年全市财政一般预算收入虽然突破了10亿元大关，但在全省14个市州中排名仅居第10位；人均财政收入仅263元，比全省平均水平少218元。捉襟见肘的窘迫财政，不仅无力加大对其它民生项目和重点建设的投入，而且为“保工资、保运转、保稳定”需要，不得不依靠从省里调度资金过日子，形成了“讨饭财政”、“欠债财政”局面。 （二）财政体制成因———分税制财政体制改革不彻底，形成“财力向上集中”、“事权向下转移”局面，庞大事权与有限财权之间的高度不对称迫使地方各级政府举债履职。1994年，中央对地方实行以事权确定支出、以税种划分收入的分税制财政体制改革。而在具体实施中却出现了“财力层层向上集中”和“事权向下级级转移”的趋势，在提高中央财政收入占全国财政总收入比重、强化中央财政在调控经济和支持社会事业发展中的主导地位的同时，挤压了地方财政收入增长空间，造成了基层财政特别是经济欠发达地区财政陷入困境，乡镇财政更是由于主体税种缺乏、税源枯竭和事权无限扩大而运转艰难。该市作为国有大中型企业相对较为集中的能源原材料基地，受这种不完善的分税制财政体制影响尤为严重。据统计，1994-2002年间，全市因体制累计短收6 7亿元，其中“两税”返还被中央和省集中44928万元，中央财政借款未还16716万元，上解中央贡献款3250万元，“冶金”“三税”分成款少返回2351万元。某县三塘铺镇是一个以增值税为主体、各类企业近700家的工业城镇，20世纪90年代曾是“全国乡镇百颗星”之一。1993年该镇完成财政收入567万元，其税收入424万元，镇财政实得财力303万元，占财政收入的53 .34%.1994年分税制改革后，该镇进一步加大生产、培植财源的力度，当年实现财政收入799万元，其中国税收入完成610万元，但通过体制测算后镇财政实得315 .6万元。在财政收入增加232万元的大好形势下，镇财政仅比上年增加财力12 .6万元，占财政收入的比重反而下降到39 .50%.这种“划多返少”、“有借无还”、“超收不分成”、“下面养鱼、上面撒网”的体制缺陷，直接造成了地方财政特别是县乡财政收入难增、支出难控、平衡难保，资金调度异常紧张，财政运行步履艰难。“有限财力”与“无限责任”之间的矛盾，迫使地方各级基层政府特别是乡镇政府为履行繁重的
行政管理和社会服务职能而无奈举债。 （三）宏观政策成因———受市场经济体制和宏观调控影响，使地方经济发展和财政收入增长遇到了困难，在财力严重不足的情况下发展社会事业难免走上高负债道路。一是“五小”企业关闭，严重挫伤了地方财源建设的“筋脉”。20世纪90年代初期，以“五小”（小水泥、小煤炭、小玻璃、小钢铁、小造纸）为特色的乡镇企业红极一时，成为地方财政收入的重要支柱。根据国家有关产业政策规定，从1999年开始对“五小企业”进行关停并转，至2001年底全市共关闭取缔非法煤矿778处，炸毁单证矿128处，吊销小水泥企业生产许可证66户。“五小企业”关闭后，全市工业产值每年减少近10亿元，地方税收减少5200万元，其中仅煤炭一项就减少2700万元。“五小”企业关闭后，由于缺乏后续骨干财源企业支撑，县乡财政运行更加难以为继。二是中央出台税收减免政策，直接影响了地方财力。据统计，全市因税费减免每年减少地方税收5000万元，其中固定资产投资方向调节税免征减少848万元（剔除专项补助1556万元），公有单位职工首次购房契税减免减少500万元，屠宰税取消减少144万元，增值税、营业税起征点提高减少1600万元。三是政策性增支因素不断出台，增加了各级地方财政的平衡难度。近年来，国家和省相继出台了增加公务员工资、实施出口退税改革、加大社会保障力度、增加计划生育、公共医疗卫生和义务投入、实行税费改革、9年义务教育“一费制”试点、剥离企业办社会职能、解决部分企业军转干部生活困难以及公安部门实行最低保障等增支“口子”。据有关方面统计，如果把上级所开政策“口子”全部加起来，将达到整个地方财政收入的120%以上。这种“上面开口子，下面拿票子”的作法，进一步加大了地方财政的支出压力。四是部分金融风险转嫁，使各级地方政府承担了本不应该承担的损失。据统计，全市为解决地方金融风险的负债达87797万元，其中清理“两会一部”（农村合作基金会、农村互助储金会、供销社员股金服务部）77597万元，清理信托投资公司借款4930万元，清理城市信用社借款5270万元。某县为确保撤销城市信用社后全县社会稳定，不得不以2 .25%的年利率从省财政借入5184万元用于存款兑付，成为全省唯一没有并入农村信用社，而由县财政承担资产损失的县。某市茅塘镇为清理基金会负债264万元，分别按12%、18%、21. 6%的高额利息从个人手中借款124 .8万元，每年仅利息支出就近20万元。其实农村合作基金会的组建是上级统一部署的，但在清理整顿中却要地方政府接手承担其全部债权债务，其结果必然是“挽救了一个基金会，创伤了县乡两级财政”。受上述种种宏观调控因素的影响，使本来经济总量小、收支矛盾突出的地方财政特别是基层财政更加“捉襟见肘”，调控经济和支持社会事业发展的能力受到严重削弱。为满足日益增长的社会事业和经济发展支出需要，不得不走上举债道路，而当举债行为缺乏强劲有力的机制约束时，债务规模便难免失控。 （四）管理成因———支出的不断膨胀和缺乏有效监管使原本有限的财政资金留下诸多“硬缺口”，“挖东墙补西墙”的以债还债方式成为各级地方政府的无奈选择。主要表现在三个方面：一是政府职能“越位”现象突出。在市场转轨时期，由于政府职能界定不清，一方面财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险；另一方面一些地方政府为了“出政绩”，往往通过各种途径和方式向机构贷款搞建设，轻率上马“形象工程”、“政绩工程”，结果因无法偿还而背下了沉重的债务包袱。如20世纪90年代初，某县级市错误估计形势，市、乡两级纷纷举债建市场。但因城市区位优势始终没有形成，招商引资难以到位，市场建成后即成“空壳市场”，落下了一屁股债务。又如某市桥头河镇不顾经济承受能力和市场条件，提出了3年再造一个镇的目标，不惜高息集资1000万元用于城镇建设，结果因市场条件不容许和其他原因半途而废，不仅没能再造一个镇，反而落下债务690万元，至今无力偿还。二是部分地方和单位艰苦奋斗意识淡化，超出能力搞建设。特别是近年来，随着财政收入的较快增长，不少部门单位误以为全市财政形势一片大好，艰苦奋斗思想有所淡化，享乐攀比观念有所抬头，纷纷要求改善办公和生活条件，导致财政支出居高不下。2000-2004年，全市财政一般预算支出年均增长20 41%，高于财政一般预算收入年均增幅11 .65个百分点，财力的增长远远不能满足支出增长的需要。至2004年底，全市仅用于政权机关建设的欠债即达到了 13119 .94万元。市直某单位2002年计划投资800万元动工兴建一栋建筑面积5800平方米的综合楼，因在基建材料和内部装修上盲目追求高标准，造成严重超支，被迫停工待建3个多月，最后从职工中间集资108 .5万元重新启动。办公楼建成后，落下了305万元的工程款至今无力支付。三是财政供养人员增长过快。1995年全市财政供养人员为8 .43万人，1999年达到了10 .08万人，至2004年底即达到了12 .4万人，年均增长5480人。市本级和县市区每年的工资性支出占财政总支出的比重都在70%以上。财政支出的不断膨胀和缺乏有效监管，不仅导致财政性资金流散浪费，而且扭曲了经济结构，使财政收入增长乏力，后劲不足，财政风险增加。为弥补财政支出“硬缺口”，各级地方财政不得不四处举债，最终陷入了“挖东墙补西墙”、“借新债还旧债”的恶性循环之中。
