完善我国预算决策与管理制度的模式选择(2)
2017-08-13 02:52
导读：二、公共预算审批制度模式选择 公共预算审批制度是公共预算计划的最后把关口，因为一旦通过了法定的审批制度后，公共预算计划即成了具有法律效力
二、公共预算审批制度模式选择 公共预算审批制度是公共预算计划的最后把关口，因为一旦通过了法定的审批制度后，公共预算计划即成了具有法律效力的文件，必须严格加以执行。因此，为了确保公共预算配置效率，使公共预算计划真正体现社会公众对公共商品的集体偏好，就必须建立起严格的、科学的公共预算审批制度。包括以下几个方面： 1.独立的、高效的公共预算审批组织机构 各级人大常委会下应设置独立的、专门的预算委员会，专门负责对政府公共预算详细的、全面的审议，为人大常委会的审议和全体人大代表的最终审议提供专业性指导意见。预算委员会应由独立于政府行政部门的专家组成，面向全社会
招聘产生。预算委员会专家作为人大常委会的预算智囊，既应有超出常人的专业技术知识能力，又应有超出常人的良好的职业道德，即完全超脱于小团体利益、集团利益，而奉行社会公众利益之上，作为社会公众利益的代表，从社会公众利益出发，对政府公共预算计划草案的合法性、合理性、科学性作出客观的评价并提出客观的意见。 2.严密、规范的公共预算审批程序制度 这包括人大预算委员会的初步审议，人大常委会的复审和人民代表大会的最终审议三审制度，正式的公共预算法律文件以人民代表大会最终审议通过的为依据。与预算编制程序相对应，公共预算审批程序首先是由人大预算委员会初步审议，人大常委会复审议政府预算政策草案，通过国务院提交的政府预算总水平和政府各部门支出总水平上限，其次是人大预算委员会审议政府最终预算草案，报人大常委会讨论通过，最后在全国人民代表大会期间，人民代表大会正式批准通过政府预算草案。 3.民主化的公共预算审批决策制度 这要求公共预算初步审议、复审议和最终审议都应坚持民主原则，最后结果应体现少数服从多数（至少2/3以上多数）的民主精神的要求。
三、公共预算执行和监督制度模式选择 为了确保批准的公共预算计划得以有效实施，公共预算执行和监督制度安排应遵循以下基本规则： 1.公共预算执行制度 公共预算的执行包括收入执行和支出执行两个方面。公共预算收入执行制度主要是要求公共预算收入执行部门严格执行公共收入法律制度，及时足额地将各种公共收入征收纳入国库，以满足支出需求。这里，关键是人大要加强对政府征收权的立法限制，确保政府按人大批准通过的公共收入法律制度组织收入，严格做到依法征收，凡是没有法律依据的政府征收行为，都是属于非法行政，必须承担相应的法律责任，受到法律制裁。 公共预算支出执行则要求公共预算支出执行部门（财政部门）及时足额地按公共预算支出计划向各个政府公共部门拨付资金，以保证各个政府公共部门提供公共商品的需要。为了保证公共支出计划的严格执行，必须建立相应的公共支出执行制度，包括及时拨付制度，单一国库账户制度，政府集中采购制度等。 及时拨付制度要求财政部门必须根据各级人大批准的预算计划及时足额地向政府各部门拨款，财政部门必须不多不少、不早不迟地将财政资金拨付与政府各部门，满足政府各部门提供公共产品的资金需求。当然，这里的及时拨付并不是传统实拨资金制，而必须与单一国库账户制度、政府集中采购制度相结合。 单一国库账户制度指各级政府只在银行设立唯一的国库账户，取消政府各部门分别设立账户的做法。财政部门给政府各部门拨款只是将资金拨付到政府单一账户下的政府各部门子账户，在资金具体耗用以前，资金仍然在政府单一国库账户下。同时，政府各部门全部收支都必须通过单一国库账户运作。因此，单一国库账户制度既可以增加政府各部门资金收支的透明度，又可以增加财政部门调度资金的灵活性。 政府集中采购制度就是政府各部门提供公共产品与劳务的过程中所需要消耗的产品与劳务费由政府采购部门集中采购的制度安排。政府各部门只是在编制本部门预算时将所需购买的商品与劳务费编列出来，政府采购部门按批准的预算计划集中采购。政府集中采购制度既可以增加政府各部门使用资金的透明度，又可以利用集中采购的规模优势，引入招投标机制，有效降低政府采购成本，提高财政资金的使用效率。 2.公共预算监督制度 公共预算监督制度是对经过法律程序批准的公共预算计划执行情况的监督。为了确保公共预算严格按照法律规定执行，必须建立严密的监督制度体系，包括财政监督、审计监督、人大监督、公众监督、新闻舆论监督等。 财政监督是作为政府公共预算管理专门机构的财政部门对政府各个公共部门执行公共预算计划的日常监督。因此，财政部门应被授予强有力的权利，以便及时阻止各个公共部门预算执行中违反法律规定的行为。财政部门内部应建立独立的、专责的监督机构，专责公共预算执行的监督，既包括公共预算收入执行的监督，也包括公共预算支出执行的监督，当然重点应放在支出执行监督上。 财政监督方式可借鉴法国的做法，建立包括财务控制官制、公共制和财务总督察制三种监督方式在内的监督体系。财务控制官的基本任务是对实施财政法律法规进行事前监督，即事先审核各公共部门首长的重要收支项目，预防不合法的支出被执行。同时财务控制官还充当部门首长的财政顾问，并负责向财政部预算司提供信息。公共会计制的最主要规则是行政部门首脑与会计人员分离。会计人员在行政上不听命于行政首长，而是听命于财政部，会计人员不是必须执行行政首长的指令，而是要审查其指令是否符合规定，审查不合格的可以拒绝执行支付。在这方面，会计人员在一系列非常严格的手续、规则和制度条件约束下，没有任何选择或判断的自由度。公共会计包括国库会计、税务与公共财政系统会计和特殊专业会计。财务总督察制主要是财务总督察采取随机的方式突袭性地对国家预算的执行和地方、银行、社会保险系统以及国家资金有关的项目进行审查。当财务总督察官到达某一单位时，即命令会计冻结所有账目实行突击检查，检查结果通过财政部提交给政府。 审计监督是政府独立的审计部门对政府公共部门执行公共预算计划结果的监督。职责是协调政府和人大监督预算法律及其他财政法律法规的执行，主要工作是审查国家决算，对公共会计进行法律监督，监督公共开支决策人，监督国有遵守有关财政法律法规，对政府各部门使用预算资金的最终结果进行绩效评估。为了保证审计监督的权威，避免政府行政部门对审计监督的干扰，审计部门应置于人大下面，对人大负责。 人大监督是各级人大对本级政府公共预算执行情况的监督，包括经常性监督和专项监督。经常性监督是根据人大建立的预算监督制度，对政府公共预算执行情况作的一般性监督；专项监督则是人大对公共预算的某些专门项目情况的监督。人大监督方式可借鉴美国的预算执行监督方式，包括报告制度和听证制度。报告制度规定有关政府部门必须及时地对预算执行情况作出报告。例如美国总统预算管理
办公室（0MB）每年5月要向国会提交联邦政府财政管理规划报告，财政部则负责公布联邦政府财政状况的月报和年报。联邦政府各个部门每月要向财政部和总统预算管理办公室准备好详细的资金使用
情况报告，其中每季度的预算执行情况报告的副本要送交国会预算委员会。听证制度则是人大及人大的各专门委员会在各自职权范围内，就预算收支、赤字、预算平衡、投资与管理等广泛的进行专题的听证。 社会公众监督和新闻舆论监督则分别是社会公众和新闻舆论界行使法律规定的监督权而对公共预算执行情况的监督。为充分发挥社会公众监督和新闻监督的作用，人大批准了公共预算计划内容必须向社会公开（少数涉及国家机密的内容除外），让社会公众和新闻媒体有公共预算计划内容的充分了解权。
