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高度集中的美国政府采购体制

2017-08-15 01:48 2005年中央国家机关政府采购培训团赴美考察报告（上）　　为进一步和借鉴西方国家政府采购的经验和做法，推动我国政府采购制度改革的深入，2005年10月10日至30日，由国管局牵头，财政部、中组部、人事部、国家发展改革委以及北京市政府采购中心等12个单位共同组成的中央国家机关政府采购培训团，对美国联邦政府、州政府和县市地方政府的政府采购管理和执行情况进行了学习和考察。　　培训期间，培训团走访了美国联邦政府采购政策管理办公室、联邦总务署、加州政府服务总署、戴维斯市政府、联邦技术中心、马里兰州技术服务中心、世界银行、加州大学戴维斯分校、福特汽车公司、英特尔公司等单位，并与有关官员进行了座谈。美国政府采购在体系、管理体制、机构设置、采购方式、合同签订与履行等方面都有许多富有成效的做法，对我国政府采购制度改革和发展具有一定的借鉴意义。　　美国政府采购立法始于1809年，发展到现在，涉及政府采购方面的法律法规有500多部。美国政府采购总体上分为国防采购和民用采购2种，国防采购主要遵循《武器装备采购法》（1947年），民用采购主要遵循《联邦财产和行政管理服务法》（1949年），但都要统一执行《联邦采购条例》（1984年）的规定。　　美国的政府采购主要有以下特点：　　高度集中的管理体制　　除国防部和部外，联邦政府其他机构及国会的政府采购统一由联邦总务署（GSA）负责。2004年联邦政府采购总额约3000亿美元，其中联邦总务署供应服务中心（FSS）采购400亿美元，其他大都是国防采购。　　1. 政策上高度统一。联邦政府采购政策管理办公室（OFPP）成立于1974年，为总统行政和预算办公室（OMB）下设职能机构，负责联邦政府采购的统一政策管理，不负责有关法律法规的具体执行和监督工作。设立OFPP的目的：在行政机关采购制度的制订过程中发挥总体指导和协调功能，它通过发布普遍适用于各个行政机关的规章制度，协调具体采购活动的实施。目前，OFPP有13名工作人员，主任经参议院批准后由总统任命，其他人员包括采购师、师和律师等。　　OFPP的主要职责是：拟订有关法律草案，提出修改或制定法律的动议，代表政府各部门在国会立法时向国会反映意见和建议；组织制定联邦政府适用的政府采购政策和法规，不断规范采购程序；负责政策性指导，核批各政府部门依采购法律法规拟定的有关补充规定（包括任何制度调整）。　　联邦政府采购的政策目标是：获得最佳价值，包括提高产品和服务质量，降低成本，缩短采购时间，促进竞争，实现目标，降低商业和技术风险，提供一揽子采购服务。　　联邦政府机构遵循的有关政府采购的法律主要有8部：《联邦财产和行政管理服务法》、《合同竞争法》、《诚实谈判法》、《购买美国产品法》、《小法》、《信息自由法》、《及时支付法》、《WTO政府采购协议》。此外，还要遵循《联邦采购条例》（FAR）。FAR是专门的政府采购法规，比较详细地规定了最重要的采购制度、政策和程序，政府机构按照该法规具体实施政府采购。FAR由FAR本身及各部门的补充规定构成。FAR的修改工作由OFPP负责组织。OFPP专门设立FAR理事会，主任为理事会主席，成员有国防部、GSA和航天航空局的行政首长。理事会下设民用机构采购委员会和国防采购委员会，前者主席为GSA署长，成员来自各部门；后者由国防部部长和航天航空局局长共同担任主席，成员主要来自国防机构。对FAR的修改意见须经委员会讨论通过后，报理事会批准。　　2. 执行管理高度集中。GSA统一负责联邦政府采购的执行管理。在美国，没有部门集中采购和分散采购之分，政府采购就是集中采购，部门自行采购需经GSA授权，权限随时可以收回。美国没有《政府采购目录》和采购预算，政府部门采购所有货物、服务和工程均要通过GSA来进行，统一执行GSA集中签订的采购合同。大量的采购通过GSA按程序签订的长期供货合同或定点采购合同来进行，这种指定采购方式涉及1200万个物品种类，GSA签订的分类采购合同约15000个，每年采购金额320亿美元左右，约占采购总金额的80%.其他20%有特殊需求（15000个采购合同中未涉及）的采购由GSA授权各部门按规定程序自行采购，并将采购合同报GSA备案。　　州政府、县市政府甚至大学的采购组织形式大多与联邦政府类似，也体现了采购执行管理的高度集中。加利福尼亚州是全美最大的州，州政府200多个部门和公共机构的一切采购事务统一由加州政府服务总署负责。加州政府服务总署下辖6个部和23个执行办公室，4000名工作人员。其职能包括政府采购、商务、电讯、租赁、财产管理与处置、当地学校建筑批准、其他州属建筑物管理、印刷服务指南、州政府车辆维护等。其中，服务总署采购部具体负责政府采购政策制定和执行管理，共有1300名采购官员（合同官员），其身份为公务员。州政府每年货物、服务和工程的采购量约为60亿美元，其合同是由服务总署统一签订后各部门分别执行。采购过程主要是：市场调查、扩大供应商范围、提出采购需求、采购过程管理、采购评估、选择供应商、授予合同。服务总署每年颁布《加州采购授权手册》（PAM），授权各部门自行实施总合同计划中不涉及的小额采购。　　3. 预算管理高度集中。OMB负责联邦政府各部门的预算管理。OMB参照GSA制定的配置标准核定各部门的预算，并编制联邦政府预算草案，经国会通过后执行。美国所有政府部门的运行经费必须纳入预算，纳入预算的所有货物、服务和工程均需实行政府集中采购。通常情况下，没有预算不允许采购，也不允许超预算采购，更不允许挪用预算资金。　　美国国会下设联邦会计总署（GAO），履行政府预算支出和政府采购监督管理职能。GAO成立于1921年。根据美国宪法，GAO有权力处理国家支出情况，并对政府采购活动实施监督。GAO负责对行政机关的采购计划进行评估并提出建议，可以获取所有的政府采购文件，对政府采购项目进行审计。此外，GAO还是受理供应商投诉的权威机构。目前，GAO雇佣28名律师，都是资深政府采购法律专家，属于公务员。　　4. 统一政府采购配置标准。美国政府采购在强调节约财政资金的同时，充分体现有关社会、和政策，如购买美国产品、扶持中小企业、保护环境、节约能源、限制购买不友好国家的产品等，已由单一的财政支出管理手段，演变成兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的重要工具，是政府介入经济运行的最直接方式之一。因此，统一配置标准，实行强制集中采购是保证有关政策有效实施的重要手段。这样可以整合购买力资源，统一政策、合同，发挥集中规模优势，大大降低采购成本（平均降低15%左右），更好地发挥政策调节功能。像电脑、汽车、办公家具和办公用品等，各部门都要执行GSA制定的政府采购配置标准。但是，配置标准会随形势变化而调整。例如，加州政府各部门目前使用的机仅HP和Gateway2个品牌，各部门更愿意使用Dell，但只有在特殊情况下并经加州服务总署批准方可采购。世界银行工作人员10000余人，其中总部7000人，3000人分布在世界各地。该行年度经费预算15亿美元，其中6亿美元由服务中心（GSD）采购部负责集中采购，办公家具、办公设备和办公用品等全部统一配置标准，该行驻世界各国的分支机构也要执行统一配置标准。各分支机构自行采购的范围仅限于无法统一采购或驻在国拥有价格更为低廉的货物。