政府收费的功能与基本原则(2)
2017-08-15 02:10
导读：二、政府收费的基本原则 在阐述了政府为什么收费后，显然还有必要就怎样收费设定一些基本的原则。亚当。斯密曾最早对税收的基本原则做了系统的，
二、政府收费的基本原则 在阐述了政府为什么收费后，显然还有必要就怎样收费设定一些基本的原则。亚当。斯密曾最早对税收的基本原则做了系统的，他所提出的公平、确定、方便、效率四原则，为历代经济学家所推崇，至今仍指导着各国的税收实践。目前，涉及政府收费基本原则的论著尚未发现，但由于大部分政府收费都具有与税收相似的特点，因而上述税收四原则也基本适用于政府收费。当然，由于政府收费具有直接补偿性，因而在具体内容及其表达上，也会有所不同。下面，笔者试对政府收费也提出四条原则： 1、“受益者负担”原则 如前所述，政府收费所以必要，主要原因之一，就是有些准公共产品的主要受益者为某一社会群体或少数社会成员，因而其费用支出不应由全社会负担。所以，如果说“公平”是税收的第一原则的话，该原则在政府收费中的体现，就是“受益者负担”。 “受益者负担”原则的贯彻有两个要点： 1）谁受益，谁负担。 首先是指与缴费人的受益没有直接关系的收费不能立项。比如我国一些地方政府在火车客票上加收的“附加费”，用途是修建新的候车室，而购票人缴了“附加费”后，并未由此而获得更为舒适的候车享受，即使将来新的候车室建成了，也会有相当多的缴费人无缘受益，因为他们可能此生再也不会到此地旅行了，像这样的“附加费”就不应该立项。其次，对同属受益对象的，不能厚此薄彼。如我国有些地方的道路收费，当地政府明里暗里地对本地车辆或某些部门的车辆免收，就是一种“厚此薄彼”的不公平行为，理所当然地招致公众的投诉。 2）负担量与受益量对称。换句话说，就是“差、 比价关系”要合理。比如排污收费，不仅应该分档设立，而且还要实行累进制度。因为当污染达到一定程度后，对环境的危害及为消除污染而支出的费用会以更大的幅度增加。再如，同一个部门可能核发多种证照，工本费支出也大致相同，证照费的收取标准就不能相差悬殊，特别是不能对同种证照按不同的标准收费。 2、“效率”原则 收费和收税一样，都应注重效率。亚当。斯密说：“一切赋税的征收，须设法使人民所付出的尽可能等于国家收入的”（注：亚当。斯密《国民财富的性质和原因的》商务印书馆，1981年版。）。接着，他进一步未能达到上述要求的四点原因：第一，“征收赋税可能使用大批官吏，这些官吏不但要耗去大部分税收为薪俸，而且在征税之外，勒索人民，增加了人民负担”；第二，“赋税负担过重”使人民对那些会给许多人提供生计的职业的事业裹足不前“；第三，惩罚过重；第四，”税吏频繁的访问及可厌的稽查，常使纳税者遭受极不必要的麻烦、困恼与压迫“。学家在阐述税收的效率原则时，除重视税务部门本身的运行效率外，更重视税收对人们生产、生活行为的激励作用和对宏观经济运行的。 总体上看，亚当。斯密和现代经济学家关于税收的效率原则的阐述，也基本适用于政府收费，从我国现阶段的实际出发，最重要可能是如下两点： （1）为“收”而支的须只占“收”的很小比重。 如果兴师动众忙了一场，所收数量仅够用于收费中的开支，则显然不是在优化资源配置，而是在浪费资源。在我国，这种得不偿失的政府收费并不少见。如某偏僻落后地区在同其他地区相接的道路设卡收费，由于车流量太少，两年下来，所收金额尚不够抵补收费站的开销，只好自行撤卡。再如，不管采矿业是否发达，都按行政区划层层设置矿产资源管理机构，结果有些地市以下的这类机构所收矿产资源补偿费刚够发工资，根本不能用于资源的补偿。凡此种种，都须以效率的原则进行反省。 （2）注重供求平衡。我们知道，政府定价不同于市场定价。 市场定价下的商品价格是分散决策的结果，可随着供、求力量对比的变化而随时调整，因而从短期均衡的角度看，供求总是平衡的。而政府定价是集中决策的结果，加之受规范性原则的制约而不宜频繁变动，因而如价格定得不合理，必然会出现供求失衡。而只要供求失衡，就会有相应的效率损失。政府收费是政府提供的准公共产品的价格，从这个意义上说，政府收费也是一种政府定价，因而也必须考虑收费对供求关系的影响及由此而导致的效率的变动。如果收费过低，肯定会出现不同程度的供不应求，浪费资源、排长队、拥挤、“走后门”及各种“寻租”活动都可能发生。而如果收费过高，就可能会使一些公共资源得不到有效利用，也会造成相应的效率损失。所以，政府收费也必须搞市场调查，也要研究需求弹性，也要进行边际分析，总之，应该像对私人产品定价一样，把供求关系做为主要的依据之一。 3、“有序”原则 无论是收费主体，还是收费对象，都应有相应的行为规则，否则混乱与腐败不可避免。政府收费的有序原则大体应有以下： （1）立项及收费标准的制定应有明确的依据。立项依据不明确，就很难避免“经费不足收费补”的。对不同类的公共产出或受益对象，应有其适用的计费单位和单价，对每种收费，都应有明确的计费公式。否则，管理机构也只能采取“拍脑袋”或“兜头砍一刀”的做法，其后果能否合理，可想而知。 （2）收费操作过程透明、确定 收费机构、收费地点、收费时间、缴款方式应该确定，不能频繁变更。地区、部门间可能有交叉的，应有全国统一的规定，如有变更，应提前通知和公布，缴费的凭据也应统一。这有些类似于税收中的“确定”和“方便”原则。亚当。斯密在阐述“确定”这一原则的意义时指出：“如若不然，每个纳税人就多少不免为税吏的权力所左右；税吏会借端加重赋税，或者利用加重赋税的恐吓，勒索赠物或贿赂”（注：亚当。斯密《国民财富的性质和原因的研究》商务印书馆，1981年版。）在我国现阶段，由于“不确定”而导致的问题也仍有发生。如养路费的征缴时间在全国没有统一的规定，北京市的缴款截止日晚于河北省，这就导致此“时间差”内行驶于河北地段上的北京车主经常受罚（注：详情可参见1999年1月份的《北京青年报》。）。 4、“民主与法制”原则 政府收费的主体是各级权力机关及其授权单位，如果没有相应的体系作为基本的行为规范，对自立项目、自定标准、坐收坐支的行为不加惩处，或谁的官大、权大就由谁说了算，则不仅政府的收费运行不可能有序，而且公平与效率也都要束之高阁。因此，在发达国家，政府收费均须通过法律程序才能立项，而且，与之相关的收费机构、收费总量及收费标准的制定者，也都在相关的法律中予以明确。如前面说过的美国移民收费，立项及相关内容都由《新移民法》规定得清清楚楚，该项收费的主体——国务院和移民局，不过是依法办事而已。 民主是法制的基础。在社会公众或有关利益群体不能对法律的形成有足够影响的情况下，很难说法律代表的是人民的意志。此外，对行政权力无强有力的制衡机制，法立得再好，也不可能贯彻执行。关于对行政权力的制约，政府内部各部门间的制约固然有一定作用，但部门间的制衡毕竟来自于政府内部，作用有限，而且“权、权交易”的可能性也是存在的。因此，发达国家的政府收费除立项必须通过议会辨论并举行听证会外，各收费部门的经费预算也都要通过议会审议。只有建立起这些足够大的政府外部的制衡力量，所谓“以法治费”才能成为现实。
