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政府收费的功能与基本原则

2017-08-15 02:10 一、政府收费的功能　　如果将政府收费作为一个整体来考察，它有以下四大功能：　　1、取得财政收入，维持相应的公共产出　　任何政府的公共产出，无论是纯公共性的，还是准公共性的，都必须以财政收入为前提。关于市场国家财政收入的来源，经济学家一般分为四个方面：一是税收，二是借款，三是通货膨胀，四是政府收费。关于通货膨胀，中外上许多政府都曾作为取得财政收入的重要手段，但这大多发生于战争、严重的灾害或独裁统治将要灭亡等非常时期，不仅为民众所痛恨，也为绝大多数经济学家和家所摈弃。借款固然是一种可用的筹资手段，但借款终归要偿还，还须给付利息，而利息负担最终由全承担，因而达到一定规模后，其增长就要变缓或终止，所以也非经常性的收入源泉。只有税和“费”，能与那些经常性的公共产出“挂钩”，从而确保相应的公共产品稳定供应。这里，最明显的例子是一些国家对垄断性产业征收的监管费或执照费，比如英国的电力调控办公室，负责对整个电力的监管，其全部经费都来源于向被管制的电力所征收的监管费。其他发达国家也有类似的监管机构，经费也大多来自向被监管企业的收费。可见，从保障公共产品供给的稳定性方面看，“费”与税具有相同的功能。　　当然，就“税”、“费”在财政收入中的比重上看，二者的地位是有很大差别的。由于税的征收基础是收入，因而在市场经济中，税将始终处于财政收入的主体地位，而“费”则只能居于从属。此外，就二者的实际用途而言，税有一部分常被用于支付准公共产品的产出，而“费”用于纯公共产品产出的，就极为少见。这是由“公共性”在政府产出中所居的主体地位决定的。　　2、贯彻“受益者负担”原则，维护社会公平　　关于“公平”的含义，现代经济学界和社会学界一直多有争议。两个极端的认识是：（1）均富就是公平；（2）效率即公平。在政策实践中，公平观的贯彻大多游走于这两极之间。近年来，随着环境保护受到重视，公平观中又引入了代际公平的。　　虽然给公平下一个准确的定义是比较困难的，但在处理具体的经济时，政府还是要依照自己的公平观来制定政策。在长期的实践中，“按支付能力负担”和“受益者负担”这两个看似矛盾的原则，在公共产出的负担上，逐渐形成了并行不悖的关系。即是说，对于纯粹的公共产品，公平的原则是“按支付能力负担”，而对于那些具有明显私人属性的准公共产品，公平的原则是“受益者负担”。　　为什么具明显私人属性的准公共产品要贯彻“受益者负担”原则呢？如前所述，准公共产品的消费具有不同程度的排他性，从而只能由一部分人获得，那些排他性较强的准公共产品，可获得的人就更少。对于这样的公共产出，如果也由全社会负担，则不仅使支付能力强的富人增加了负担，而且支付能力弱的穷人也要为之贡献，这显然是不公平的。退一步说，即使有办法不让穷人为之贡献（且不说能否找到这样的办法）而只由富人负担，也不公平。因为准公共产品的消费者中，也有富人，并且，在公认的那些准公共产品消费中，富人所占的比重还相当大，凭什么要让一部分富人为另一部分富人支付帐单？所以，在这里，要维护社会公平，就必须实行“受益者负担”的原则。而落实“受益者负担”原则的主要途径，就是由政府按一定的标准向直接受益对象收费。　　3、抑制浪费，提高公共开支的使用效率　　这一功能主要体现在两个方面：　　一是可将公共资源的稀缺转化为个人消费的成本，从而实现公共开支的节约。不妨假设一下：如果我国的税务局和财政局免费供应发票，结果会怎样？相信大家的判断是一致的，那就是：相当多的使用单位会存有若干年也用不完的发票。因为无论何种产品，只要免费可以得到，人们一般不会仔细评估它的内在价值，进而确定自己适度消费的界限，从而无节制消费或尽量占有，就难免发生，这是我们现代人类行为中的一个基本事实。但准公共产品是稀缺资源，总成本与消费量的变化具有正相关关系，在某些领域，还存在着边际成本递增。因此，从抑制消费领域中的浪费角度看，政府对某些准公共产品进行收费也是必要的。　　二是有助于规划公共产出量，减少公共开支的盲目性。政府提供的准公共产品，必须随时保证供给，这是公众对政府的一个最基本的要求。但如上所述，如果准公共产品的供给是免费的，让消费者对自己的消费量确定适度的界限是很困难的，而如果消费者的消费行为不受限制，其总量变化就无规律可循，从而相应的准公共产品供给计划的制订，也就失去了最重要的依据。为了做到随时保证供给，相关政府职能部门势必要争取尽可能多的资金，由此而引起的人力、物力上的浪费就在所难免。而如果实行收费制度，消费量变化的规律性就会不同程度地加强。例如前面所说的发票供应量问题，只要使用单位不再无节制地领取发票，各年度之间的需要量终归不会有剧烈的变化。从而，年度之间如何增减，预测的准确度就会大大加强，用于此方面的公共开支也会相对节省。　　4、减少“拥挤”和“负外部效应”，降低、补偿社会成本　　关于“负外部效应”及其所导致的私人成本和社会成本的关系，一些经典的现代经济学教科书如萨缪尔森的《经济学》、雷诺兹的《微观经济学—和政策》等，都做过较充分的阐述。被认为最具典型意义的例子是工厂有害物质的排放。这些有害物质排放到空气或水中，使别人的利益受到损失，从社会的观点看，这种损失也是生产成本的一部分，它使社会成本因此而增加了。此外，我们知道，无线电频率、桥梁、渔场等公共资源，都有其技术上的承载限度，如果超过这个限度，资源的使用者就会互相干扰，从而导致各使用者及社会整体利益的减少，进而导致社会为消除这些“拥挤”、“负外部效应”而增加开支。总之，虽然这些公共资源是稀缺的，但它们又不能私有，因此社会必须对其使用进行管制。　　政府管制公共资源使用的通行做法是进行数量限制和设置“门槛”，如规定无线电频率使用者的数量及准入资格、对渔户限定捕捞量、对高峰阶段通过桥梁的汽车发放通行证、对产生污染的企业规定排污标准等。但仅有这些管制还不够，以下两个问题必须通过收费来解决：　　一是私人成本同社会成本的矛盾。那些对环境造成破坏，或在高峰阶段过桥而造成拥挤的人，如果不要求其为此做出补偿，他们通常是不会把对他人利益的损害计入自己的生产成本的，因而不仅低估了他们的生产或消费行为的实际耗费，进而导致这些危害他人的生产或消费过量，而且社会为消除其“负外部效应”的支出，如烟尘过滤和污水净化、改建或新建桥梁的成本开支，也不能得到相应的补偿。所以，必须使之按社会成本与私人成本的差额付费。　　二是公共资源供求的平衡和抑制“寻租”。如像无线电频率、可供商业开发的公有土地或山林，在免费供应的情况下，肯定会出现申请者数量大于可容纳数量的局面，“寻租”行为也会随之出现。而凡是稀缺的资源，都可以通过市场价格来实现供求的均衡。因此，在确定了若干个资质合格的候选使用者后，通过公开拍卖的方式，由付费高低来决定谁能取得相应的公共资源的使用权，上述问题就迎刃而解了。　　“费”的上述四大功能，综合而言，似乎可以做如下概括：如果说“税”是公共产出“投票选择”机制的体现，“费”就是公共产出的“投票选择与市场选择”的有机结合，或者说，是一种部分运用“市场选择”来确定公共产出的手段。　　从这一认识出发，可以看出，把政府收费的作用仅仅归结为“弥补财政收入的不足”是太片面了，远未揭示收费功能的本质。实际上，哪些费该收，收多少，与财政收入“足”与“不足”没有直接的关系。即使财政出现巨额盈余，有些具有特定受益或责任对象的公共产出费用，也不应该由整个社会来全额负担。这关系着社会公平和公共资源的合理配置，而不仅是财政收支平衡问题。此外，众所周知，政府的各项税、费收入，原本都是财政收入的组成部分，而财政收入的规模，应以履行政府职能的必要支出为基础。如果政府履行职能的支出是必要的，财政收入（包括借款性收入）就必须达到相应的规模。只要该收的“费”都收了，如果出现了财政收入不足，应首先检讨政府职能设置是否得当，开支规模是否必须。其次是检查税收上的漏洞。如果以上两方面都做了适度的处理，还可考虑有条件地发行国债，但“费”是不能加收的。否则，、规范的收费体制不可能确立，并必然导致税、“费”关系的扭曲。