税收政策与产业结构优化问题探讨(2)
2017-08-15 06:28
导读：二、税收对产业结构调整的激励作用 税收政策是政府可利用的诸多经济政策中独具特色和不可替代的工具之一。税收的有无及多少，直接影响着各个产业
二、税收对产业结构调整的激励作用 税收政策是政府可利用的诸多经济政策中独具特色和不可替代的工具之一。税收的有无及多少，直接影响着各个产业发展的前景。可以说，各产业的发展前景及对经济增长的贡献率，在一定程度上决定于税收负担的轻重。有鉴于此，世界各国特别是经济发达国家，都毫无例外地把税收政策的制定与调整，视为推动产业结构调整的有力手段。 美国在区域开发中刺激产业结构调整的税收政策，与我国的“西部大开发”战略相似。美国从20世纪初开始西部开发，政府在其中发挥了重要作用。为解决资金问题，美国政府先后成立了田纳西河流域管理局和经济开发署，自1933年至1965年颁布了7项有关“法令”和“法案”，从原来较发达的东北部和中北部征集了大量税收，然后通过财政转移支付，将相当大一部分资金用于支持西部和南部经济发展，解决了西部开发与发展的资金困难，形成了收入的再分配。仅1975年，美国就有308.49亿美元从东北部和中北部流入西南部；1984年，联邦政府财政支出中，西部、南部、东北部和中北部分别占22.16%、34.5%、21.6%和21.3%，其中西部和南部均获得了大量财政资金支持。1993年8月，美国政府还颁布了《联邦受援区和受援社区法案》，规定政府将拨款25亿美元用于对落后地区的税收优惠，10亿美元用于对贫困地区的专项援助。同时，一些州和地方政府也颁布了有关扶持贫困地区经济发展、发展优势产业的税收政策，从而吸引了大量前来投资，使区域产业结构不断得以优化和升级，提高了产业发展的含量，改善了地区产业结构。 日本在支持落后地区发展方面也有可借鉴之处。调整落后地区产业结构，最直接的方式是增强其财力，因此，日本政府用财政转移支付和税收调节来增强落后地区的财政能力。如由地方交付税、地方让与税和国库支出金制度组成的中央对地方转移资金的制度，用中央财政下拨给地方财政的税收来弥补地方自主财源的不足，并缩小地区经济差异。日本中央财政收入约占全部财政收入的70%，其中相当部分拨给地方政府（一般占中央财政收入的40%以上）。这些资金在非均衡发展时期，主要拨付给重点开发地区；在均衡发展时期，则主要拨付给落后地区。
三、我国税收政策对结构调整激励作用 1994年，新税制的运行，基本适应了我国经济的要求，增强了税收的调控职能，促进了产业结构的合理优化，收到了明显成效。新税制的灵活性，进一步增强了税收调控功能，促进了产业结构的调整优化。在调节资源流动方面，所得税发挥着重要作用，增值税和消费税的调控功能也不可忽视，特别是新税制确立了增值税在流转税中的主体地位以后，“两税”更是发挥了重要的调控作用。 当然，现行税制仍存在一些缺陷，并在一定程度上着产业结构的优化升级步伐。我国税收政策与产业结构调整不协调主要有以下几个方面： （一）税收激励方式过于单纯、直接，效果不够理想 我国在产业调整中的税收激励方式，往往偏重乃至局限于所得税税率优惠方式与税额减免等直接手段，且多注重区域性优惠，而较少运用间接减免方式或产业型优惠方式，税收优惠政策的区域导向突出，而产业导向薄弱。我国现有税收优惠政策有着明显的区域导向特点，即由沿海到内地，税收优惠程度由经济特区———经济技术开发区———经济开放区———其他地区依次递减，其政策效应是诱导资源向东南沿海和经济特区及开发区流动。与区域导向强化形成反差的是税收优惠的产业导向比较薄弱。其表现是对经济特区、经济技术开发区的生产性外商“一刀切”地实行低税率优惠，而不分行业或产业差别[3].这使得税收政策的效果不很理想，诱发了不少企业在产业结构调整中逃避税收等短期行为。这不仅不符合国家产业政策，也有悖于税收公平原则，大大局限和弱化了税收手段在促进产业结构调整方面的应有作用。 （二）现行的“生产型”增值税存在问题 目前，我国实行的“生产型”增值税对固定资产所负担的税款不予抵扣，这产生了重复征税现象，既不利于鼓励投资，又不利于市场竞争，增加了固定资产投资大、原材料耗用少的高新技术企业和能源、原材料产业的实际税负。这种情况与我国的产业政策相背离，不利于产业结构的调整和升级。 （三）个别税种如保障税等还未开征，已开征的税种中也还存在一些不足 如实行内、外资企业两套所得税并行的做法，不利于扩大对外开放、建立企业制度和技术创新机制。企业所得税优惠税率设置不合理，内资企业优惠税率有27%和18%两档，外资企业优惠税率有24%、15%、10%三档，税率偏高，级次偏多，加上实行的是全额累进税率，造成临界点附近税负异常跳跃现象，不利于扶持小企业的发展壮大。个人所得税在整个税制结构中地位较低，影响了所得税应有的调节作用。个人所得税累进税率档次较少，使个人所得税实际效果不甚理想。居民储蓄存款利息个人所得税也没有真正达到预期的效果。 （四）地方政府调控税收政策的能力欠缺 我国的税收立法权高度集中于中央，地方只拥有屠宰税和筵席税的开征和制定具体征收办法的权力。国务院1998年下发的《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，各地区、各部门要依法治税，依法理财，不得超越权限擅自制定、解释税收政策，也不得越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税”，地方政府和地方税务机关只能在税法规定的权限内执行税收政策。从表面上，税收政策的高度集中，有利于国家政策的统一和执法的平等，并保证和约束了地方政府部门滥用权力，避免制定出有悖于国家方针政策的税收优惠政策，从而维护了税法的公平、公正。但在实际执行过程中，不难发现，高度集权的税收政策与中央和地方事权、财权相统一的原则不相符，中央授予地方对营业税、资源税等地方主要税种的税制要素进行调整变动的权力也非常有限，地方政府没有自己掌握的税基，不能因地制宜地设立符合当地税收优势及发展优势的税种，对各主体税种税率没有制定权，因此，无法充分发挥地方税在调节产业结构中的作用。
