对目前国有资产管理体制改革的思考(2)
2017-08-16 01:39
导读：三、管资产、管资本还是管企业 现阶段，国有资产、国有企业的提法，主要是受到 行政管理 体制的。国务院机构改革方案说明中指出：国资委的监管范围
三、管资产、管资本还是管企业
现阶段，国有资产、国有企业的提法，主要是受到
行政管理体制的。国务院机构改革方案说明中指出：国资委的监管范围，确定为中央所属企业（不含类企业）的国有资产。地方所属企业的国有资产，由改革后设立的省、市（地）两级地方政府国有资产管理机构负责监管。其他国有资产，依照相关的法律法规进行管理。这种说法颇有值得商讨之处：其一，随着股权多元化，原来意义上的国有企业会有私人资本、外资注入。此时，所谓中央和地方所属企业中，哪些资产是国有资产？哪些资产是非国有资产？国有资产的概念难以明确。而提“国有资本”就比较明确了。其二，随着混合所有制企业数量越来越多，国有企业的提法不再恰当。即使是国有控股的企业，也不能叫做国有企业。这类企业叫做国有资本参与企业为好。其三，“其他国有资产”包括什么资产？按照十六大报告的解释，其他国有资产应当包括基础设施和重要自然资源。但是这些资产也具有资本化的特征，能够带来资本收益。国资委对其管到清产核资，还是管到资本经营？不明确国有资本的概念，职责难以到位。
因此，在审视国有资本管理体制的未来走向时，应当重视国有资本的概念，而逐步淡化国有资产、国有企业的概念。
四、国有资本管理体制是两层次还是三层次
从沪深模式及其他一些地方的实践来看，国有资本管理体制采取了建立国有资本管理委员会——资产经营公司——国有资本参与的三层次模式，以解决直接进行产权管理、国有企业过多、管理幅度过大的。仔细，这种模式还有更深层次的优点：这三个层次当中，第一层次是一个政府机构，行使出资人代表职责。在这一层次里，主要解决的问题是明晰出资人代表形象，将国家的所有权职能与其他职能（主要是管理职能）相分离，即所谓的“政资分离”；第二层次在《公司法》中被称作“国家授权的投资机构”，其实质是一个资本营运公司。这一机构的目标主要是实现国有资本保值增值和完成国家财务战略的具体任务。在这一层次里，主要解决的问题是分离所有权和经营权，专注于资本经营；第三层次是国有资本参与企业，主要从事实体经营。在这一层次里，所谓的国有资本参与企业与其他企业并没有什么本质区别。国有资本可以参与其中，也可以随时撤出。控股、参股或者出让股权，都不会改变企业的实体经营。
三个层次中，第二、三层次除了要实现国家财务的一些战略目标外，本质上与其他的投资公司、企业无异。行为最特殊、也最难塑造的是第一层次。在国有资本管理体制的委托代理链条中，必须建立一种激励和约束的均衡机制，其核心在于第一层次上从责、权、利向责、权、利的顺利转化。政府受托管理国有资本是通过政治程序完成的，其有效性取决于政治体制的完善程度。政府在管理国有资产的过程中承担的是政治责任，行使的是政治权力，享有的是政治利益。这是政府责、权、利的基本特征。但是从第二层次开始，财务主体主要承担经济责任——实现国有资本保值增值和促进国民经济健康，享有经济利益——完成受托责任所获得的物质和精神满足，行使经济权利——国有资本营运的决策权。因此，国资委和国有资本营运公司自身的责、权、利是均衡的。但是，在国资委内部必须实现政治责、权、利向经济责、权、利的转化，这种转化成功了，就能够建立均衡的国有资本营运的激励和约束机制，国有资本委托代理就可以顺畅运作，国有资本出资人也就真正到了“位”。
五、“内部监督”和“外部监督”的结合问题
国资委除了管理职能，还具有监督的职能。怎样监督呢？国务院机构改革方案说明中提到三条：代表国家向部分大型企业派出监事会；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。前两者是产权监督，后者是行政监督。显然，这些都是国有资产管理体制内部的监督。
