公共支出过程中的委托代理关系(2)
2017-08-16 05:23
导读：1 第一层委托代理关系 第一层委托代理关系中公众将自己的某些公共权力委托给了立法机构。在这里公众是初始委托人，而立法机构是初始代理人，委托的
1 第一层委托代理关系 第一层委托代理关系中公众将自己的某些公共权力委托给了立法机构。在这里公众是初始委托人，而立法机构是初始代理人，委托的公共权力是财政资金的处置权和监督权。[3]而公众为什么会将公共权力委托给立法机构或通过立法机构委托给政府部门呢？著名制度经济学家Y 巴泽尔（Y Barzel）认为：“在任何一个制度下，每个公民都会享有一定程度的私人财产权利，而每个人的所有财产权利又是受限制的，而并非无条件的或绝对的，即出现产权的残缺或稀释。这使得每个人总会将个人享有的私人财产权利的一部分置于公共领域，所有置于公共领域的这部分产权需要委托给一个人执行，并获取他们的相应利益，于是这个人就获得了广大民众委托的公共权利。这个人就是政府[4]”。那么个人将哪些私人财产权力置于公共领域？“人们获得，保持及放弃权利，是一个选择问题。个人在私有领域内直接采取这种行为，在公共领域内通过政府间接采取这种行为。当人们相信这种行为的收益将超过成本的时候，他们就会运用权利，相反，当认为拥有产权的收益并不足弥补成本时，他们就不会去运用权利，从而使这种产权置于公共领域内。因此，在公共领域所发现的，便是人们所不愿要求的。[5]”因为在公共支出过程中，公众委托给最高权力中心的是财政资金的处置权和监督权，按照Y Barzel的这一观点财政资金的处置权和监督权就是属于个人所不愿要求而置于公共领域的权利。确实如此，在财政资金的处置方面主要是提供公共产品，而公共产品的提供就会存在搭便车现象，监督权的行使也同样存在着搭便车现象，所以公众不愿个别行使这种权利，将其置于公共领域使其成为公共权利（公共权力或公共产权）。而“公共产权具有不可分性，使用权的非排他性、外在性及剩余索取权的不可转让性的特征。由于资源具有稀缺性，且共同体成员追求自身效用最大化，因而必将导致公共财产的过度使用和搭便车行为盛行，最终会使公共财产的租金价值为零。……从理论上来说，可以通过制定大量的法规限制公众的搭便车行为以减少租金损耗，但为此需支付很高的交易成本。当既不能通过公众行使退出权来克服产权拥挤，而制定约束规则的成本又过高时，由国家或政府来代理共同体成员行使公共产权就成为一种必然的选择”（范里安，1992）。 根据卢梭的看法，公民的主权不可转让，因为主权体现公民的意志，是公意的运用，是具体的生命，因而在这层委托代理关系中，公民委托给政府的只是一种管理权。所以就造成了公民的公共权力的所有权与管理权的分离。但这与股份公司中所有权与管理权的分离（股东与管理者的委托代理关系）不同：第一，公民的政治权力是平等的，政治选举采用一人一票制，个人无论财富多少，投票权都是相同的。立法机构的政治家（一般为议员）也往往并非财富较多者，而是政治资源较多者，是政治事务的积极参与者。公民追求的公共利益最大化，议员追求的是选票最大化和再次当选；而股份公司中股东权力并不相等，是按照拥有的股份数投票的，一股一票，股东与管理者都是追求自身财富最大化。第二，公民的剩余索取权被授予由一个以上的个体组成的共同体（公众）；每个个体享有相同份额的剩余索取权；没有人有权将其剩余索取权有偿转让给他人。而股份公司股东可以按照其股份索取剩余，并可以通过适当方式将其剩余索取权转让给他人，从而获取报酬。 正如我们前面所提及的公众首先将公共权力委托给的代理人并不是一般的政府部门，而是最高权力中心———一般是立法机构。而立法机构在第二层委托代理关系中将充当委托人，进一步将与公共支出相关的部分财政资金处置权和监督权委托给政府。作为代理人的立法机构会不会存在道德风险和逆向选择呢，作为委托人的公众又将如何监督和激励立法机构为其利益服务呢？这些问题是这层委托代理关系中的重点。 2 第二层委托代理关系 公共支出过程中的第二层委托代理关系是指立法机构与政府（这里主要是指财政部门）之间的委托代理关系。 立法机构是委托人而政府（主要指财政部门）是代理人。在这层委托代理中的对象虽然还是财政资金的处置权和监督权，但与第一层委托代理中的有所不同：在第一层中包括所有的财政资金处置权和部分监督权，但在第二层中立法机构并没有把自己所拥有的全部的财政资金处置权和监督权都委托给财政，而是保留了部分的预算审批权和预算监督权；在立法型审计体系中立法机构将财政资金的外部监督权委托给了隶属于自己的审计部门并非是财政部门。（在司法型审计体系和独立型审计体系中，公民将财政的外部监督权委托给了隶属于司法部门的审计法院或独立的国家审计部门。而在立法型审计体系中，财政的外部监督权还是委托给立法机构。）在这层委托代理关系中重点是立法机构到底将多少财政资金的处置权委托给财政部门，换句话说，就是立法机构到底给财政部门多少财政资金的自由裁量权？在既定的规则或自由裁量权下，立法机构又将如何激励和监督财政部门？ 3 第三层委托代理关系 在第三层委托代理关系中是财政部门将不同的财政资金使用权委托给了不同的财政资金使用部门；将财政资金的部分内部监督权委托给了独立国库或其他独立的内部监督部门（主要指行政型审计体系下的国家审计部门）。财政部门是委托人，而财政资金使用部门和独立的内部监督部门是代理人。公共部门都是财政资金使用部门，而公共部门又分为政府部门与公共，传统的政府部门采用的治理结构是韦伯所倡导的科层制的官僚组织，所以政府部门又称为官僚机构。本文所探讨的财政资金使用部门主要是指官僚机构（财政部门自身也是财政资金的使用部门之一），公共企业不包括在内。但是随着新
公共管理理念在各国的，很多国家都采用了分散型的公共治理结构，成立了非正式的政府部门，并将国家的有关职能（主要是服务职能）委托给这些机构执行，这些机构被称为“代理机构”等，这些机构同样也是财政资金使用单位。所以这层委托代理关系并非是简单的政府内部关系。另一方面，各个作为财政资金使用单位的政府部门之间、其他政府部门与财政部门之间的关系是模糊的，每一个政府部门都拥有一些凌驾于其他部门之上的权力，而其他部门又拥有对它的影响力，例如消防部门和财政部门，财政部门可以管理消防部门的财政资金使用情况，而消防部门则对财政部门的消防设施有管理权限。这些模糊的关系使得这层委托代理变得复杂。在这层委托代理关系中重点是财政部门该如何有效地监督和评价财政资金使用单位；（财政部门虽然将一部分内部监督权委托给了独立国库或其他独立审计机关，但其还保留了部分内部监督权，由财政部门内部的分支机构执行。）尤其是对其财政资金用途的监督和对结果的评价。 把第二层与第三层合在一起的话（不考虑分散型的公共治理结构），可以理解为立法机构与政府各部门的委托代理关系。从个体的角度来考虑，实际是议员（或称为家）与政府官员（或称为官僚）之间的委托代理关系。按照公共管的解释，政治家是由选民选出来的，而官僚则是指通过行政程序由上级任命的。官僚的效用函数变量包括可以获得的职位、权限，尤其是随之而来特权及名誉等个人利益[6].政治家追求的同样是这些个人利益，表现出来的可能是选票最大化或再次当选。虽然两者都是追求个人利益最大化，但其还是相互冲突的，政治家为了追求选票而考虑选民或利益集团的利益，而官僚为了自己的利益可能不顾选民或其他利益集团的利益。尼斯堪南（Niskanen，1973）认为官僚的[7]“这些个人因素都可以归结为使预算最大化，因为，官僚效用函数中的许多变量与预算规模直接相关，故可以认为，作为效用最大化者的官僚也会使预算最大化。因此，效用最大化或预算最大化的官僚在预算决策过程中决不是一个中性代理人。”在相互冲突的情况下，政治家该如何监督约束和激励官僚，使其为自己的利益服务呢？尤其当委托给专业的审计部门或其他监督部门来监督财政资金使用部门时，该如何防止监督部门与被监督部门相互串谋。 4 第四层委托代理关系 第四层委托代理是根据政府部门的身份来划分的：第一，作为公共服务提供者的财政资金使用部门与顾客（接受前者提供的服务的人）之间的委托代理关系。因为政府部门提供的服务很多都是免费或部分免费，所以很难通过价格来显示消费者的偏好，在这种委托代理关系中，与市场买者卖者的委托代理关系不同，公共产品或混合产品提供者（即财政资金的使用部门）是信息劣势者，所以是委托人，而顾客即消费者则是拥有私人信息的，是代理人。第二，作为政府采购主体的财政资金使用部门与供应商之间的委托代理关系更接近与市场上的买卖双方的委托代理关系，在这里，财政资金使用部门作为买者由于信息劣势称为委托人，而供应商是代理人。第三，作为规制者的政府部门与被规制者之间的委托代理关系，由于被规制者拥有私人信息，所以是代理人，而政府部门由于处于信息劣势则是委托人。但这里还需进一部强调第四层委托代理的对象与前三层不同，既没有财政资金处置权，也没有财政资金监督权。 从部门内部的委托代理关系看，每个部门内部都有管理者与被管理者之间的委托代理关系和上级与下级之间的委托代理关系。在前者中，管理者是委托人，被管理者是代理人；在后者中，上级是委托人，而下级是代理人。在这两种关系中，重点都是委托人如何监督和激励代理人为自己的利益服务。不过，公共部门的管理者与被管理者都是政府官员，与一般的管理者与工人在很多方面不一致；而上下级之间的关系除了上级对下级的监督激励外，还涉及到权责的分配。
