公共支出过程中的委托代理关系
2017-08-16 05:23
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摘 要：公共支出过程中存在着多层委托代理关系：从组织外部
摘 要：公共支出过程中存在着多层委托代理关系：从组织外部看可以分为，公众—立法机构、立法机构—政府（以财政部门为代表）、财政部门—财政资金使用单位等委托代理关系；从组织内部看可以分为，管理者与被管理者、上级与下级的委托代理关系。由于政府领域的特殊性，公共支出中的委托代理关系存在着多重委托人和多任务代理人、不完备的长期契约等特点。本文运用信息学中的委托代理公共支出中的委托代理关系，并结合交易成本经济学的分析提出了公共支出过程中委托代理关系的特殊性。 在公共部门中存在着多层的委托代理关系。AlbertBreton认为公共部门中存在着三种委托代理：[1]“第一个委托代理问题，如AdolfBerleandGardinerMeans（1932）提出的所有权与控制权分离所引起的所有者与管理人员的委托代理问题，公共部门也存在着公民与权力中心之间的委托代理问题。第二个代理问题是权力中心（和其他机构）中家（管理者）与公仆（工人）之间的委托代理问题，这个问题是比较复杂的，因为官僚机构由很多相互关联、纵横交叉的机构构成，每个机构中都存在着管理者与工人的代理关系。第三个代理问题是官僚机构与消费他们生产或提供商品和服务的人（顾客）之间的委托代理问题。这个问题自从GeorgeAkerlof‘s（1970）开拓性的分析了旧车市场以来已经引起了相当的注意。”张维迎在其《公有制经济中的委托人—代理人关系：理论分析和政策含义》中指出：[2]我们把公有经济中的剩余索取人（公有经济中的剩余索取人是公众）称为委托人，而把公有经济中领取固定报酬的内部成员称为代理人。在公有经济中委托人是用手投票行使监督职能的。由于信息交流问题和组织成本问题，当共同体很大时，一种等级结构的代理制便是必不可少的。一般地，共同体包括许多基层共同体，每个个体属于某一基层共同体；每个基层共同体将监督权授予其选出的代表；从某些不同的基层共同体选出的代表组成一个委员会，并再次将委员会的权力授予其代表；从某些委员会选出的代表共同组成一个高级委员会，并再次授权给它的代表；如此继续，直至中央委员会。由于中央委员会要监督控制的面很大，所以另一套等级结构也是不可避免的，中央委员会授权给它的下级委员会，每个下级委员会又授权给一些更低一级的委员会，如此继续，直至公共部门的内部成员。所以说公共部门的委托代理关系有这样两大等级体系：一是通过剩余索取人到中央委员会的授权链，方向是由下至上的；二是从中央委员会到公共部门内部的授权链，它的方向是由上至下的。比较AlbertBreton和张维迎的观点，AlbertBre ton前两个代理问题实质就是张维迎的两个授权链所引发的委托代理关系，但前者还指出了官僚机构（或政府部门）与其服务对象之间的委托代理关系。这主要是两者的角度不同所致，AlbertBreton研究的是公共部门中存在的全部的委托代理关系，而张维迎研究的是有关公共权力的委托代理关系。 笔者认为，公共支出过程中委托代理关系应区分部门外部和部门内部。从部门外部看存在着这样四层代理关系：公众与权力中心的最高层（一般为立法机构）之间的委托代理关系；立法机构与政府（这里主要是指财政）之间的委托代理关系；财政部门与财政资金使用部门之间的委托代理关系；其实财政权的委托代理过程到此已经终结。并不是财政权的委托和代理，但也是公共支出过程中涉及到的委托代理关系。在第四层中根据政府部门的不同身份有不同的委托代理关系：一是作为公共服务提供者的政府部门与其服务对象（西方新公共管家称为顾客）之间的委托代理关系；二是作为政府采购主体的政府部门与供应商之间的委托代理关系；三是作为规制者的政府部门与被规制者之间的委托代理关系等。同时从部门内部看，每一个部门内部又存在着委托代理关系：管理者与被管理者之间的委托代理关系；上级部门与下级部门之间的委托代理关系（例如中央政府与地方政府、某一财政资金使用部门与其派出机构之间的委托代理关系）。在这些委托代理关系中除了初始委托人公众、最终代理人被管理者和顾客等外，其他博弈参与者都有着双重身份，他即是委托人的代理人，又是代理人的委托人。这里需要说明的是，西方委托代理理论的研究主要是从个体的角度出发的，所以即便是前面提到的部门外部的四层委托代理关系，其实质都是各部门的领导代表各部门参加博弈，汪丁丁（1997）就曾这样归纳过Y Barzel的观点：“所谓组织的行为最终可以分析成个人行为的整合。”所以我们在下文的论述中用组织代理人表示公共支出过程中处于代理人身份的组织，用个人代理人表示这些组织代理人内部的具体个人如立法机构内部的议员、官僚机构内部的官僚（政府部门内部的政府官员）等。
一、公共支出过程中的多层委托代理关系首先从部门外部的四层代理关系进行分析。
