中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目(2)
2017-08-17 01:28
导读：在预算执行中,这一时期继续沿用计划体制时期形成的分散型财政管理体制。该模式的主要特征有:(1)现金余额分散,即没有一个单一帐户,各个部门都在商业
在预算执行中,这一时期继续沿用计划体制时期形成的分散型财政管理体制。该模式的主要特征有:(1)现金余额分散,即没有一个单一帐户,各个部门都在商业银行开设帐户,现金余额被分散在这些帐户。(2)付款分散,即各个部门直接通过自己在商业银行的帐户向商品和服务的供给者支付款项。因此,政府采购也是分散的。(3)财政交易监管和控制分散。中国传统的政府会计包括相互分割的三套体系:行政单位会计、事业单位会计和代表政府整体的总预算会计,他们分别对不同类别的财政交易进行不同的会计处理。在这种模式下,财政资金一旦通过拨款的形式离开财政部门,财政部门就无法获得发生在行政和事业单位内部的财政交易的信息,不能对发生在支出周期各个阶段的财政交易进行会计记录和集中监管。由于控制的弱化,过渡时期中国预算就存在着非常严重的财政腐败、违规、低效率、浪费等机会主义行为(王雍君,2003)。虽然1982年《宪法》和1994年《预算法》都明确规定了人民代表大会(以下简称人大)监督和审批政府预算的权力,但是,由于没有在预算体制方面进行改革,人大的预算监督职能就很难有效发挥。可见,在很大程度上来说,这一时期中国政府的预算编制和预算执行都具有凯顿所说的“前预算时代”的特征:既在政府内部缺乏行政控制,又缺乏外部的政治控制。
三、1999年以来的预算改革:走向控制取向的“预算时代”
从根本上看,1999年的预算改革就是要建立一种控制取向的预算体制。这一改革主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购。这些改革一旦成功将在中国建立起一种“控制取向”的预算体系。一方面是在政府内部建立行政控制,即将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”,由它来集中资源配置的权力并对每个支出部门的支出行为施加“外部控制”。另一方面是由人大对政府施加外部的政治控制。这主要是因为部门预算改革使得政府提交给人大审议的政府预算报告包括了比原来更加详细的预算信息(各个部门的信息),从而有助于人大从外部对政府预算进行政治控制,促使政府预算履行公共责任。改革以来,在中央和某些地方(如深圳)都已经出现了人大预算监督权力加强的现象。不过,目前预算改革的重点主要是加强行政控制而不是人大的政治控制,预算民主仍未真正进入中国预算改革的日程表。表1描绘了目前正在进行的预算改革的重点。
（科教范文网http://fw.NSEAC.com编辑发布） 当然,一种控制取向的预算模式可能很难同时兼顾支出的绩效,也可能会制约各个部门的创造性和灵活性。但是,对于中国来说,这个控制阶段是不可逾越的。首先,实行控制取向的预算体制有助于累积预算信息和培养预算分析能力。无论实行什么样的预算模式,都必须拥有基本的预算信息,都需要预算机构和各个部门具备一定的预算分析能力。长期以来,由于各个部门的收支行为是在财政部门的控制之外的,财政部门并不需要为了预算审查而收集与分析各个部门生产公共服务的过程、成本、技术等方面的信息,各个部门也没有压力和动机去收集和分析这些预算信息,因此,预算信息是非常分散和匮乏的,财政部门和各个支出部门也没有发展出必需的预算分析能力。在过去五年中,随着预算改革的推进,财政部门和各个支出部门在预算信息的收集和分析方面都有所进步。但是,整体上看,仍然比较落后。例如,关于各个部门具体拥有多少资产,财政部门都不是很清楚的。迄今为止,几乎没有一个政府能够提供一个真正的、完整的政府财务报告。在这种状况下,实行一种控制取向的预算模式就非常有必要。其次,实行控制取向的预算模式将有助于培养财经纪律以及在预算领域落实法治原则。无论实行何种预算模式都必须首先落实财经纪律和预算领域的法治原则,如果没有这两个条件,那么,任何预算模式都很难成功。正如希克(2000)指出的,在建立现代公共预算体制的早期,所有的政府都致力于建立有效的外部控制体系。只是在预算体制比较发达之后,为了改进管理效率,一些政府才开始转向内部控制乃至管理责任。通过长期实施预算控制,支出机构所面临的制度环境就会发生变化,管理者就会慢慢地将这些外部的预算约束“内在化”为一种职业习惯,从而就会弱化他们采取机会主义行为的动机。正如希克所说的,即使外部控制确实会影响管理绩效,但是,“当法治根植于
公共管理制度之中的时候,这种代价就显得物有所值了”(第120页),而这正是中国预算改革最急需的。在预算体制的过渡时期,由于缺乏内部的行政控制和外部的政治控制,财经纪律的弱化已经到了极点,预算领域充满了各种非正式制度而不是法治原则,财政机会主义行为(浪费、腐败等)不胜枚举。所以,在现阶段,我国仍然应该以建立“控制取向”的部门预算、国库集中收付体制及政府采购为主要目标。如果不能在中国的预算领域重新确立财经纪律的约束,不能落实法治原则,那么,无论采取何种预算模式都不可能改进资源配置效率和控制支出,也不可能改进财政管理效率和杜绝浪费与腐败。
