中国财政改革：立足点、着眼点与着手点(4)
2017-08-18 06:50
导读：人们常把政府管理经济的职能比喻为“只当裁判员，不要既当裁判员又当运动员”。要我说，作为规范的市场社会经济结构，如果把经济运行比喻为“运动
人们常把政府管理经济的职能比喻为“只当裁判员，不要既当裁判员又当运动员”。要我说，作为规范的市场社会经济结构，如果把经济运行比喻为“运动会”，把各个经济主体比喻为“运动员”，那么，政府只应该担任“组委会”的角色，起“组委会”的作用，全面组织和部署经济活动的运行。“组委会”的工作已经够重，同时担任“裁判员”并不合适，应该把“裁判员”的角色让给人大和各级法院来担当，让人大和法院发挥自己更大的、应有的职能作用。无论是“运动员”、“裁判员”还是“组委会”，都要遵循运动比赛的规则：“组委会”做好组织、部署、协调的工作，“裁判员”做到“公正、公开、透明”，保证运动比赛的正常、有序和有效率地进行：“运动员”尽力做到“更高、更快、更强”，出更大的成绩。
党的十六大报告提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”要改革行政体制和机构，转变政府职能，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。机构改革是政府职能转变的前提条件，政府职能转变又是机构改革的原则基础。财政资金使用分散的背后就是政府职能的肢解。政府适应市场经济的职能定位对了，职能转变就有了明确的方向，机构改革就有了具体的目标，财政资金的分配也就有了科学合理的标准。财政改革的每一步必须紧盯着政府职能的转换，政府要干什么，财政就要及时跟上；政府不再干什么，财政就要迅速撤退。“政府应做的，就是财政要干的”。（何盛明，1998）因此说，政府职能的转变正是财政改革的着眼点。
二、财政改革的着眼点之一——依法理财
市场经济是以法制为基础的经济体制。统一、开放、竞争有序的市场经济通过法治来形成和维持。健全完善的法制是社会进步和文明的标志。加强法制建设，实行依法治国、依法行政、依法理财，是建立社会主义市场经济的客观要求，是国家实现四个现代化、全面建设小康社会的根本保证。
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市场经济条件下，政府的经济职能就是正确处理效率与公平的关系，促进市场效率，保持社会公平。依法理财是为了实现财政的规范运行，抵制不适当的行政干预和长官意志，减少工作失误，提高财政资金的使用效益；归根到底，是为了实现全社会资源配置的公平与效率，保证国家政治、经济和社会的平稳健康发展。依法理财是依法治国、依法行政的重要，又是建立公共财政、民主财政的核心问题。全国财政会上项部长概括“六项重点工作”的第六条就是要加强财政法规体系建设，推进依法理财和依法行政。
依法理财首先要求实行“公开财政”，形象地可称为“阳光财政”，即财政政策公开透明、百姓能够了解、人大便于监督、腐败无处藏身、政府行政效率提高、社会诚信和法治程度加强的财政状态。这就要求信息公开透明，资金完整统一，各项开支有明确的标准和定额，还要接受有效的外部监督。
财政监督的目的是保证财政活动切实遵守国家的、法规和有关的方针政策，同一切违反法律、法规和财经纪律的行为作斗争。强化财政监督是保证财政管理和改革任务实现的重要条件，也是实现民主财政的可靠手段。不仅要加强财政内部的监督，还要加强人大、舆论和社会各界的外部监督；不仅要加强财政事后的监督，特别要加强事前和事中的监督。要严格整顿财政收支秩序，完善财政监督机制，提高财政监督水平。
中国长期以来是一个封建小农经济国家。封建官僚政治的各级成员“只对君主负责或下级只层层对上级负责，而不对人民负责；所以官僚政治基本上没有多少法治可言，主要是依靠人治和形形色色的宗法和思想统治来维持。人治是官僚政治固有的基本特征或规律。”（孙越生，1980）新中国成立后，旧社会遗留下来深厚的封建专制传统并未肃清，加上革命者对西方法律的蔑视，使得我国没有健全完备的法律体系，国家活动中缺乏依法办事的规程，国家的政治、社会和经济生活仍然在很大程度上因循着“人治”和“礼治”的老路。我国的财政法律法规也一直处于不完备、不健全的状态。那些脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”，说到底不过是“长官工程”，是“人治”的体现。党的十六大再次强调“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”，“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这对我国公共财政和民主财政的建立也是完全必要、非常及时的，因而也是财政改革的着眼点。
