农村税费改革及其配套改革问题研究(2)
2017-08-22 02:17
导读：二、行政区划改革和乡镇机构改革对税费改革的意义 行政区划改革和乡镇机构改革两者均能促进税费改革，它们也是对税费改革的一种适应性反应。我国
二、行政区划改革和乡镇机构改革对税费改革的意义 行政区划改革和乡镇机构改革两者均能促进税费改革，它们也是对税费改革的一种适应性反应。我国各地在进行撤乡并镇工作。一方面是推进城镇化的需要，另一方面是财政压力所致。其思路是正确的，困难是精简机构和人员，因为如果上级政府仍然一如既往地向地方政府转移和下放事权，而不相应转移和下放收入权或者收入，机构和人员精简只会是应景之作。 政府级次的多寡影响到分税制财政体制的设计难度。我国的整个分级财政体制由五个政府级次参与，省以下财政体制在各省各不相同。浙江省的财政体制减少了一个环节，因为省与地、市、县（均为本级）直接建立分税制财政体制。地区或者地级市在此与县或者县级市的地位一样，均直接对省。这有助于维护县和乡镇的财政收入权，因为少了地级市或地区这一层对县市财政资源的“盘剥”环节。江苏就与浙江不一样。1994年以来，在江苏省，首先省与地级市（包括县市）分税，从地级市收取增值税25%部分（75%已由中央收取）中的12.5个百分点（2000年取消），然后地级市本级与县市分税，比如苏州市对其所辖县市从余下的增值税12.5%部分收取4个百分点。 我国五级政府体制中的分级过多，造成政府间分税制设计难度很大，各级政府事权划分很难（从而造成相互推诿），其收入也可能需要设置许多共享税来解决。解决之一是减少政府级次。目前最容易入手的似乎是虚设地区级次，即地区或者地级市不承担对县市的行政职能，只承担功能性分工职能。由此所需的一个配套改革是划小省域、相应增加省份数目，但这样做的一个缺点是，由于我国的省界自古以来变动较少，其设置已经成为我国文化的一部分，打破现有省界的区划改革意味着许多人失去地方认同。撤除乡镇一级是不足取的，一个县不可能直接对付这么多村之间的或者村以上的事务。 为了降低乡镇行政费用，增加行政效率，还有两条措施值得考虑：其一是辖区之间的特定目标上的乡镇联合，这在德国很普遍。地方市镇之间在不丧失自身自治管理权的前提下建立乡镇目标联合体，如在废物处理或者供水方面等等，或者在共同推销区位方面。这种联合是为了提高公共产品提供的效率，比如降低单位成本，使得相应的税费收取范围与受益范围一致，降低外部性和溢出效应。这种目标联合体不仅适用于乡镇级，也适用于更高级次的辖区间合作。其二是公共服务的市场化。如2000年6月，张家港正式建成市格锐工业固废处置中心，并投入使用。该固废处置中心是全市目前唯一从事固体废物、危险废物收集处理、处置的专业单位，按照多元化投入、市场化运作的方式，为全市及周边县市固废的规范化处理提供服务。 此外，乡镇机构改革是伴随农村税费改革而来的必然选择之一。如湖南省已将各县市的乡镇划分为一、二、三、四类。在机构设置上，少数经济发达、规模较大的镇可按化城镇管理模式确定内设机构，其他一、二类乡镇只能设4～5个综合性
办公室，乡镇事业单位设置限额9个左右，领导职数配备不超过11名；三、四类乡镇原则上只设一个办公室或确定必要的助理员，乡镇事业单位设置限额7个左右，领导职数配备三类不超过9名、四类不超过7名。机构设置和人员配备不搞上下对口，提倡一职多能。④皖北S市于农村税费改革之后也在2001年进行乡镇机构改革和教育体制改革，压缩乡镇财政供给人员。3年内皖北S市乡镇机构改革分流人员3795人，按理，仅此一项每年减少财政支出3000多万元。⑤不过这些分流人员在3年内的收入待遇基本不变。
三、农村税费改革中暴露的乡镇债务问题及其处理原则 我国各级政府间事权划分不明晰，上级政府往往把支出责任转移给地方政府，而且倾向于不时改变与下级政府的收入分配关系，增加自身的收入比例，减少下级政府的收入比例。如此上行下效，最终许多地区的县乡支出责任重，财政债务负担也重。需要解决旧有债务问题，又要对未来新债加以控制。我国要求地方政府实行平衡预算，但是由于上述原因，仍然阻挡不住地方政府负债、暗中搞赤字财政。 据调查，皖北S市2000年底共有119个乡镇，这些乡镇的负债总额达到80845万元，平均每个乡镇负债680万元，其中最多的乡镇达到1000多万元。全市村级负债平均每村17万元左右，最多的达到近100万元。这些乡村也拥有一定的债权，但是乡村债务普遍大于债权，而且债务必须偿还，债权则多属历年旧欠，清理难度大。税费改革后，乡村两级收入锐减，维持正常运转力不从心，消化债务更困难。债权人与乡村集体引发的债务纠纷，严重影响到社会和基层政权的稳定。据统计，全市目前已有为数不少的乡镇长和村委会主任因历年债务纠纷被债权人推上被告席，有的乡镇政府账户被法院冻结，甚至有的村干部被逼外出躲债，有的把收取的农业税及附加用于抵偿债务，比如该市某村干部截留税款4万多元用于清偿债务。 皖北S市政协2001年4月组织人员对21个乡镇进行了债务情况调查。据其调查，21个乡镇历年累计债务23345.3万元，平均负债1111.7万元，负债面达到100%.最高的一个镇负债达到2179.3万元，是该镇当年财政总收入的2.5倍。这21个乡镇总人口达101万人，相当于这些乡镇人均负债231元。主要债务为乡镇建设的工程欠款、乡镇欠债、世行贷款、农发资金等。 乡镇负债的主要原因包括：（1）结构。没有沿海城市的区位优势，外商投资项目和高新技术项目少，新的经济增长点少。没有支柱企业，原有的企业主要是资源型的煤矿和农副产品初加工。1997年后，煤炭行业效益下滑，原煤销售难。此外，农产品价格低下，农民收入。这些问题导致乡镇财政增长缓慢。（2）税种调整使乡镇财政收入减少。一是2000年国家停征固定资产投资方向调节税；二是为了控制乱占耕地，把占用耕地审批权上划，收归省管，且谁批地谁收税，县、乡镇耕地占用税也就无税可征；三是2000年为了减轻农民负担，停征了屠宰税。这些税种调整直接影响了乡镇财政收入，皖北S市政协所调查的21个乡镇平均减收20～25万元。（3）乡镇财政支出加大。体制改革把中小学下放给乡镇管理；财政体制改革，实行分灶吃饭，谁的事谁办，这样就把农村九年义务教育的全部经济负担压到乡镇财政。1997年皖北S市民师转正约11000人，平均每个乡镇增加100人，均由乡镇财政供给工资。（4）农业综合开发贷款和世行贷款债务。有些农业综合开发项目效益差，其中有些项目最初没有明确谁收益谁还款方面的权利义务关系，有些虽有受益人，但农民负担重，无力偿还债务，加上怕群众不满上访，乡镇政府承担了还贷债务。比如该市某乡732万元债务中，用于农业基础建设的农发资金和世行贷款占了500万元。贷款到期后，区财政从乡镇财政扣款还账。（5）产业政策的影响导致乡镇承担乡镇企业债务。一些乡镇企业办垮了，既有用人不当、管理不善的问题，也有国家产业政策调整的因素，比如1992年邓小平南巡讲话号召“胆子要大一些，步子要快一些”，皖北S市为加快经济，把发展乡镇企业放到了首位，上马了一些短平快的资源型小企业。后来封杀“十五小”，该市各乡镇先后强行关闭136个“十五小”工业企业（其中小造纸厂67家，小轧钢厂、小铸造厂11家，小水泥厂23家，小磷肥厂、小农药厂19家，其他15家）。累计造成25232万元经济损失，其中银行贷款16673万元。由于许多银行贷款是由乡镇出面担保的，企业关停后债务则需要乡镇政府或者财政背着。此外，关停也意味着乡镇政府减少了相应的税收收入。（6）各类达标、升级、验收增加了非生产性开支。各类“达标、升级、验收”活动繁多，如小城镇基础建设、卫生院建设、义务教育双基达标、计划生育达标等，许多还是岗位目标考核。乡镇为完成任务，许多工程都是近年来乡镇村根据上级的规定，采取“一次建成、分年集资还款”的形式垫资先建的。还有修建乡村道路和建设中小学校舍等所欠的工程款。税费改革取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府基金、集资。行政村兴办公益事业的筹资办法实行“一事一议”，每人每年最高不得超过15元，这样，乡镇村将无力按期偿还所欠的工程款。 对于乡镇财政现有债务的处理，应奉行“肇事者负担原则”。如果按此原则办事，上级政府也应对部分因产业政策变动所引起欠债承担连带责任。
