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农村税费改革及其配套改革问题研究

2017-08-22 02:17 提要：文章在对税费改革存在的、取得的成绩及其积极意义进行了的基础上，认为由于当前的税费改革不能独自解决农村乡镇村公共产品与服务供给的融资这一长期性问题，除了税费改革还需进行一些配套改革，包括农村公共财政体制建设、区划改革、乡镇机构改革、处理乡镇村旧债、农村义务融资体制改革、一般财税管理体制改革和一般财政转移支付制度建设等。　　2000年安徽省根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号文件）的规定，进行农村税费改革试点。2001年，除安徽、江苏两省全省试点外，全国27个省、自治区、直辖市的102个县（市）进行农村税费改革试点。从试点情况看，农民负担减幅一般在20%以上。①2002年，国务院决定在全国16个省市全面推开试点。在这种背景下，有必要在本阶段从实证和规范角度对税费改革作一分析总结。本文的数据来源为皖北S市部分乡镇调查数据以及有关其他地区税费改革的一些截面数据。　　一、农村税费改革存在的问题、取得的成绩及其积极意义　　2000年安徽省进行农村税费改革试点，基本上是按照中央中发[2000]7号文件精神实施的。重点是“三个取消，两个调整，一个逐步取消”。其中“三个取消”是指取消屠宰税，取消乡统筹，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。“两个调整”是指调整农业税政策，以第二轮土地承包面积作为计税面积、以1998年前5年平均粮食单产作为计税单产，全省农业税税率最高不超过7%； 以国家粮食收购保护价为计税价格，确定每个农户的农业税应征税额。同时，以农业部规定的20%上限征收农业税附加，作为村提留（即“一项改革”）。农业税和农业税附加一定几年不变，征收办法则由粮站在农民售粮扣；调整农林特产税征收办法，只在生产环节比照农业税略高的税额征收一道税，在农业税计税面积耕地上种植的农林特产，不允许与农业税重复征收。“逐步取消”是指：在3年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，兴办集体生产和公共事业所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每人每年筹资最高不得超过15元。②　　从2000年以来的全国农村税费改革各个试点情况看，农村税费改革已经取得了初步和暂时的成效，包括：（1）暂时较大幅度地减轻了农民负担，有效遏制了农村“三乱”。2000年，安徽省农村税费改革使农民负担减少16.9亿元，减幅达31%.（2）推动了乡镇机构改革，进一步完善了村级民主制度，有利于农村基层组织建设。（3）改善了党群干群关系，维护了农村稳定。但是，各地试点工作中也反映出了一些问题：　　一是税负不公平。比如江苏省张家港已经处在后化阶段， 2001年农村税费改革使得农民负担由地少的向地多的农户转移。根据测算，农村税费改革可以使张家港市全市农民合同内外负担减少48.25元，减负达50.79%.但是全市农村税费改革后亩均负担增加19.57元，比改革前增加45.2%.③由于务工收入远高于务农收入，税费改革前当地人宁愿抛荒也不愿种地，为了不违反不许抛荒的政策规定，往往把土地转包给外地种田大户。改革试点前大量农地已经朝着种田大户转移，改革试点使得所有农户（包括这些种田大户）必须按承包亩数来支付农业税以及农业税附加，从而可能其农业生产的积极性。像张家港这样的发达城市，部分镇、村原来的乡统筹、村提留没有直接向农民收取，而是由集体负担，但费税改革的要求是减负要减到每一个农户，这样就要求向农户收取这些本不直接收取的乡统筹和村提留，从而事实上增加了农民负担。又如据调查，皖北S市有些地方由于二轮土地承包不完善，造成计税土地面积不实，产生乡镇之间、村之间、户之间税负不均。虽然纵向比较负担减轻了，但横向比较负担却不平衡。比如该市某村一个村民小组税费改革前人均负担93元，改革后人均负担仅23元，亩均负担83元；而该村另一个村民小组改革前人均负担123元，改革后人均负担122元，亩均负担58元。　　二是许多地方基层政府在计税技术上知法犯法。比如确定的计税价格往往高于市场价，计税土地面积被加大，1998年以前5年亩产量有虚报现象，计税单产被加大。其结果是，实际所缴的税费高于应收税费。　　三是乡级财政收入减少，村级减收幅度更大。据调查，皖北S市许多乡镇村在税费改革后失去偿还旧债的能力。农村税费改革前，很多乡镇税源不足，年年都存在资金缺口，拖欠国家工作人员和教师工资的现象较为普遍。税费改革后，乡镇财政紧张的矛盾更加突出。据统计，皖北S市税费改革后乡镇财政收入比改革前减少27.1%.部分乡镇保工资尚且困难，更无力保障原由乡统筹开支的农村教育、优抚、民兵训练、计划生育、乡村道路维修等公益性事业所需经费。而且根据公共经济学，一般优抚、民兵训练和计划生育等本属于中央政府的事权范围，应由中央政府承担支出。此外，该市村级收入减幅更大。以两税（农业税和农业特产税）附加作为行政村的收入，使得这些乡镇的一些村入不敷出，村组干部报酬、五保户供养、烈军属补助、办公经费不能得到保障。据统计，皖北S市2000年全市农村两税附加收入5220万元，同比减收6273万元，减幅达56%.根据测算，皖北S市维持一个行政村基本运转每年所需最低经费约为3万元，而全市附加收入在3万元以下的村约占70%.为了完成当年的农业税收任务，该市一半以上的村把附税抵作正税，致使村组干部的合理补助难以落实。　　四是计税农田上的农业特产税无法据实征收。比如安徽省政府文件规定，按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在农业税计税土地上生产的部分农业特产品，由征收农业特产税改征农业税。比如皖北S市在实际操作中遇到3类问题：（1）是税源档案难以据实建立，因为农业特产税税源广、面积大、品种多而且涉及千家万户，难以做到逐户普查、据实建档；（2）产量与价格难以确定；（3）对据实征收的理解难以统一。农民认为据实征收应该以其实际销售收入为计税依据，不接受对未完全销售完之前按照评定产量和价格计征农业特产税的做法。　　五是未能建立起一种可持续的乡镇财政收支体制。许多地方在税费改革后暂时搁置了较大的公共基础设施建设，在当前政策条件下，这方面今后也缺乏资金来源。上级政府对县、乡镇转嫁各种支出责任仍然没有得到有效控制。　　六是部分农业税收不上来。当前农村约有10%～15%左右的钉子户、难缠户，即使手中有钱有粮，就是不纳税。有些地方政府通过办“班”、“扒粮牵牲畜”、非法关押等方式“以错制错”，实际上这是通过一种非法行政手段来对付这些农户的非法抗税行为。皖北S市一些村多年不缴农业税，其原因是这些村的农户缺乏法制观念，诉诸法院或者税收保全程序复杂，实施成本大。此外征收机关对新的征管方式不适应。向农民收钱历来是一件费力的事情。过去向农民收钱是按人头收，财税部门往往借助于村委会，采取一些行政上的手段，收缴率可维持在一个较高水平。税费改革后，收费改为收税，农业税征管由行政命令突击完成转变为依靠财政机关征缴，村委会不再成为征收主体，不愿承接这份苦差事。部分乡村干部思想上有顾虑，害怕在依法清理过程中会引发意外事件而受处分，不积极协助农税征收人员上门从事农税征缴工作，征收机关要直接面对千家万户，一时难以适应。　　七是存在税源流失现象。据调查，皖北S市存在着大量“有地无税”或“有税无地”现象。“有地无税”主要是指集体小农场没有纳入计税面积的土地、农户开垦的免税到期的耕地未丈量查实以及抛荒的土地。该市某县农户开垦的免税到期的、未丈量查实耕地竟达到40万亩。这种有地无税现象导致农业税和农业特产税及两税附加严重流失。“有税无地”主要指国道、省道两旁绿化带、小城镇建设、国家大型工程建设、乡村水利工程、公益事业等占用了耕地而没有及时核减，如该县仅此类占地就近万亩。　　八是税费改革的配套措施难以落实。皖北S市税费改革后进行了乡镇机构改革，3年内分流人员的财政供给方式不变，所以至少在3年内乡镇机构改革不会减轻财政压力。若要减少财政支出，应调整中小学布局，减少中小学数量，但这本身需要资金投入，这对财政状况本来就很困难的乡镇来说很难组织落实。此外各村村民对并校选址意见难以统一。据统计，2001年皖北S市农村中小学校644所，在校学生90多万人。按照教育部门规定的师生比例，该地级市农村教师职位不是多，而是缺很多。这样，即使并校、精简教职工队伍，短期内也不会减轻乡镇财政压力。　　九是“一事一议”制度在执行中存在问题。（1） 一些乡村的许多公益事情因此变得“难办”，因为需要与村民商量才行。乡村干部遇到“会难开、事难议、款难筹”等问题，导致农村工作难以正常开展，甚至瘫痪或者半瘫痪。比如皖北S市某镇44个行政村中有6个瘫痪村，18个半瘫痪村。在一些地方，由于农民对“三乱”戒心较重，而且近年来农民收入增长缓慢，有些地方农民实际收入下降，村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过。即使只要求村民负担经批准的筹资筹劳项目，村委会对拒不履行的村民也缺少制约手段。“一事一议”也受到了取消“两工”（劳动积累工和义务工）的掣肘。有些人提出应该保留一定数量的“两工”。这是危险的，因为任何保留“两工”的做法都是与农民作为人的基本自由权利水火不容的。正确的做法是在议定“一事”过程中必须议定筹资的问题，所筹资金必须包括对劳动力的支付和补偿。这也意味着乡镇村财政压力会有增加。（2）有些乡村的干部大搞“一事一议”，目的是中饱私囊。（3） 有些地方把不属于“一事一议”的收费项目列入议事范围，存在“多事一议”等不规范行为。比如皖北S市一些乡镇把人口普查经费、基本水费、计生投入、村聘教师待遇、五保供养等列入“一事一议”范围；少数村不是按最多人均15元标准收取“一事一议”费用，而是按亩均15元标准收费，造成农民每人实际交款超过15元标准，甚至超过人均20元。　　从总体上看，现行改革把农业税作为乡镇财政收入的主要来源，不是长久之计，而是权宜之计。其原因是：（1）我国各地农业占国内生产总值的份额正在普遍下降，体现了我国逐步走向工业化甚至后工业化（发达地区）。从长远看，我国农业份额还将随着经济而不断缩减。随着乡镇村其他产业的发展，必然要从其他产业征收更多税收。（2）我国政府规定了一个很高的粮食自给率，作为粮食供应安全指标，与此同时农民收入目标也开始同样占据重要地位，后者与我国希望通过扩大农民的消费需求、从而刺激经济的功利主义想法有关。这种政策目标取向（产量 收入）意味着未来我国要对农业提供更多的支持，而不是从中抽取更多的税收。对于农业，在长远很可能不能指望从其获得较多财政收入，更不能指望仅靠农业税收收入维持乡镇政权的运转。（3）随着整体经济的发展，农民（以及其他居民、等）随着其收入水平的提高和偏好的变化，其对乡镇村公共产品与服务供给水平的要求会提高。这也要求乡镇村在这方面扩大投入和供给，从而需要寻找更多的财政收入来源，尤其是农业税收之外的税收收入。　　农村税费改革的最直接意义是在总体上减轻了农民负担，更深层的意义是借以规范农民的纳税行为以及政府的税费征收行为，稳定政府与农民的关系，确保农村经济与社会稳定与发展。安徽省经济发展较为落后，农业占国内生产总值的比重相对来说较大，乡镇财政对农业的依赖也大。中央决定在安徽省先搞税费改革试点，然后逐步推开，是值得肯定的。只能暂时控制农村税费，因为最终还是需要对有些一般公共基础设施加以投入，那时就得寻找附加的税费来源。暂时减少、控制税费的政策，其最大的好处恰恰是造成一种低税负的既成事实，造成一种棘轮效应。然后在此基础上各级政府一起讨论收支缺口怎么弥补，是否需要为此实行区划改革、行政机构改革、义务教育改革、行政体制改革、政府机构改革、更高层面的财税体制改革。可以说，税费改革等同于为我国未来的进一步财税体制改革和其他一系列改革形成一种倒逼机制。迫使我国大幅度重塑整体的公共财政体制、公共行政体制乃至基层政府体制。农村税费改革的成功将最终取决于我国能否建立一个真正的公共财政体制以及合理的转移支付制度。