“两法合并”中的三个重要问题(2)
2017-08-23 01:21
导读：二、税收优惠：取消还是调整 我国现行企业所得税制中的税收优惠政策存在内外差别过大、重区域优惠轻产业优惠、优惠形式过于简单等缺陷，违反了市
二、税收优惠：取消还是调整 我国现行企业所得税制中的税收优惠政策存在内外差别过大、重区域优惠轻产业优惠、优惠形式过于简单等缺陷，违反了市场经济公平税负、平等竞争的要求，与我国加入WTO的形势要求不相适应，同时也不能有效地体现国家宏观经济政策的导向，有可能造成税收管理的混乱。对税收优惠政策进行合理调整无疑是企业所得税制改革的一个重要方面。但是，当前对税收优惠政策如何调整存在一些片面的看法，其中有代表性的观点有两个：一是认为要根据WTO对国民待遇原则的要求全面取消对外资的税收优惠；二是认为要取消区域性的税收优惠，中西部地区也不例外，对中西部的支持可通过财政转移支付和公共财政支出来解决。对此，笔者认为：
（一）我国仍然需要对外资企业实行优惠的企业所得税税收政策 1.我国对外资实行优惠政策并不违背WTO规则的要求。 2.世界各国无论是发达国家还是发展家都把涉外税收优惠作为吸引外资以弥补国内建设资金不足、调整产业结构和发展高新技术促进经济增长的重要手段。我国国有企业改革、农业发展、居民就业、大量基础设施建设、许多高新技术产业的发展以及西部大开发等等问题的解决，单靠国内的资金是远远不够的，需要大量的外国资金的投入。我国加入WTO后，这种状况会有所好转，但不会发展到不需要税收优惠也能大规模地吸引外资的程度，我国的投资市场和投资环境还存在许许多多的不足和欠缺。 3.发展中国家对国际游资的争夺是很激烈的，特别是我国周边国家在对外开放中，主要采取涉外税收优惠措施来吸引外资，且优惠的程度相当高，已成为与我国争夺国际游资的强有力的竞争对手。在这种情况下，如果完全取消对外资的企业所得税税收优惠政策，势必会使我国在争夺外资中处于不利地位。因此，我国吸引外资的力度要加强，企业所得税中的涉外税收优惠政策仍然需要保留，但需要进一步调整和完善。
（二）我国仍然需要区域性的企业所得税税收优惠政策安排 实际上，无论是发达国家还是发展中国家，为了鼓励对外贸易和外商投资，或者为了促进经济欠发达地区的经济发展，都建立了各种形式的区域性税收优惠政策。为了维持和发展我国对外贸易和外商投资的良好势头，同时为了促进我国广大落后地区的经济发展，我国不仅不能取消区域性的企业所得税税收优惠政策安排，还要调整、强化某些特殊区域的税收优惠政策，以便更充分地体现我国的区域发展战略意图。认为对中西部地区和其他一些老少边穷地区的支持只能通过财政转移支付和公共财政支出手段进行解决的观点是不可取的。这一方面因为我国目前的财力水平根本无法实现对落后地区大规模的财政转移支付；另一方面由于税收优惠政策在引导和促进特殊地区的经济发展上起着特殊作用，只有通过一些有效的优惠政策来引导和吸引大量的社会资金到落后地区进行投资开发，落后地区的经济发展才会有内在的动力。笔者认为，在当前我国财政仍然比较困难、财政转移支付规模较小的情况下，促进落后地区的发展既需要中央通过财政转移支付和公共财政支出手段提供基本的公共设施和公共服务，更需要运用税收优惠手段来吸引各种社会资金的流入。 根据以上分析，笔者认为，对合并后的企业所得税的优惠政策可以进行以下调整： （1）对区域性企业所得税优惠政策的调整。一是调整现行各种各样开发区、开放区的多层次税收优惠政策，只保留5个经济特区和上海浦东新区对外资的税收优惠政策。这是为了继续发挥这些地区招商引资的窗口示范作用和保持我国对外开放的良好形象。二是调整广大中西部地区“撒胡椒面”式的税收优惠政策。根据经济发展的“增长极”理论，建议在广大中西部地区中能够发挥经济增长能极作用的一些地区设立“经济特区”，内外资企业同时享受现有特区的所有税收优惠政策。通过这些“特区”的发展带动广大中西部地区全面的发展。三是对于国家确定的老少边穷地区同样享受中西部地区“经济特区”税收优惠政策。由于中西部地区和老少边穷地区的投资环境较差，可能抵消税收优惠政策的效应，可考虑辅以其他非税收性政策优惠，以保证税收优惠政策的有效性。 （2）对产业性所得税优惠政策的调整。我国现行企业所得税优惠政策的产业导向过于简单，比如对于生产性外资企业，不论是资金、技术密集型企业还是其他加工组装等一般性的企业，都享受同等的待遇，致使大多数外资投向技术层次较低的一般性劳动密集型项目，未能有效地体现我国的产业意图，削弱了税收优惠政策对资金、技术和知识密集型项目投资的引力效应。综观20世纪90年代世界税制改革的趋势，税收优惠政策大多是以促进资金、技术和知识密集型产业为导向的。以美国为代表的西方发达国家近10年来之所以快速发展、核心竞争力提高，与税收优惠政策的调整和实施有着密切关系。我国对企业所得税优惠政策进行调整时务必重点突出产业政策。具体措施如下： （A）按照产业发展的趋势和我国产业发展的状况，把产业部门划分为5类：第一类是新兴技术产业，如信息、生物和海洋技术产业，这类产业是资金、技术和知识密集型产业；第二类是基础性产业，如农业、基础设施、基础材料等；第三类是新兴的、我国亟需发展和亟需保护的服务业，如、保险、证券、通讯、航空、服务等；第四类是一般性的中性行业，包括一般性的劳动、资金、技术型产业和一般性的服务业；第五类是限制性行业，如高耗能、高污染行业。第一、第二类产业关系到我国经济发展的后劲和在全球经济竞争中的地位，应对投资于这两类产业的外国投资者实行包括企业所得税在内的税收优惠政策。对于第三类和第四类中的汽车、机械、石油化工等很可能受到外资强烈冲击的产业，不仅要实行内外资企业同等的税收优惠待遇，而且要采取一些不违背WTO规则的保护措施。投资于第四类其他行业的内外资企业一律不给予税收优惠待遇。投资于第五类产业，不但一律不予优惠，而且要课征一定的附加税。 （B）为了引导外资投向我国的第一、第二类产业，可实行两个层次的包括企业所得税的税收优惠政策体系。第一层次是对投资于第一、第二类产业的内外资企业实行相同的普遍优惠政策，如优惠的企业所得税税率、加速折旧、投资扣除和科研费用列支等政策。第二层次是在普遍优惠的基础上，再对外资企业实行特殊的税收优惠政策，如投资抵免政策、再投资退税政策等。通过特殊的税收优惠政策，体现对投资于第一、第二类产业外商投资者的深层次税收优惠，优化外商投资的产业结构和技术结构。 （3）对企业所得税税收优惠形式的调整。我国现行企业所得税税收优惠形式比较单一，绝大多数是采取减免税和低税率的形式。在15条内资企业所得税和19条外资企业所得税税收优惠政策中，各自只有1条是非减免税和低税率形式的①。而对外资实行企业所得税减免税、低税率的优惠政策，由于要受到资本输出国税率高低、税收管辖权、消除国际双重征税的办法以及是否实行税收饶让政策等国际税收因素的制约，难以使外国投资者直接受益。因此，在调整企业所得税优惠形式时，除了适当选择运用减免税和优惠税率等直接优惠形式外，要加大加速折旧、投资抵免、再投资退税、亏损结转、纳税扣除和放宽税前扣除标准等间接优惠形式的运用。这些税收优惠形式由于不受国际税收因素的制约，能使外国投资者直接受益。 （4）对企业所得税税收优惠环节的调整。从税收优惠的环节看，我国侧重于税额减免和税率式优惠的企业所得税优惠政策，是一种偏重结果的税后优惠，优惠的主要对象是那些能够或已经取得收益的企业，而对那些高风险、高投入的技术开发和技术改造企业起不到什么作用。为了提高企业进行技术改造、技术开发和技术创新的积极性，进而促进产业升级和结构优化，企业所得税税收优惠的环节要从单纯偏重结果的税后优惠环节调整为结果与过程并重、税后优惠与税前优惠相结合，全面使用加速折旧、投资抵免、再投资退税、亏损结转、纳税扣除、科研费用列支、提取技术开发基金等税前优惠措施。 （5）对仅注重所得税优惠政策的调整。我国现行税收优惠政策偏重于所得税，这样不利于发挥流转税优惠政策的作用，要把只注重所得税优惠政策调整为所得税和流转税并举的优惠政策。当前最重要的是要加快增值税的转型改革和完善出口退税政策。笔者认为，从增加企业投资、扩大内需的角度看，加快增值税的转型改革显得更为迫切，至少应该和企业所得税制改革一并考虑。
