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部门间财政分配关系初探

2017-08-23 04:21 部门间财政分配关系，是指政府内部财政部门与其他部门之间财政性资金的分配关系。其实质是物质利益分配关系，是财政性资金分配与使用权力在各部门之间的划分。　　在发达市场国家，财政性资金都是由财政部门统一管理，主要通过规范的税收形式筹集收入，必要的行政事业性收费也依法纳入财政预算管理，并保证预算的公开性和透明性；支出方面则实行严格的政府采购制度和经费管理制度。而就我国现状而言，财政性资金分配权分散于各部门手中，特别是行政事业性收费脱离财政监督，由各部门自收自支。这种“弱干强枝”的财力分配格局弱化了财政宏观调控能力，甚至出现对经济运行的逆向调控，严重制约着国民经济稳定。　　一、财政部门与政府职能部门关系　　不同时期财政部门与其它部门的关系有所不同。计划经济条件下，政府以指令性计划手段直接安排和控制整个的资源配置过程。为保证计划的贯彻实施，就要建立庞大的组织管理机构，实行部门管理与地区管理相结合的方式，即中央——部——或中央——地方——企业。因此，在中央政府机构组成上，除宏观调控部门外，各行业家设置了专业管理部门。地方各级政府也设置了相应机构，以行政手段执行计划。此时，计委制订国民经济计划，财政负责执行，为大规模经济建设提供财力保证。但并无真正的资金管理权，只是计划部门的出纳。　　市场经济条件下，政府的活动范围相对缩小。市场的本性要求资源的非政府配置，所以在市场经济条件下，政府活动只能局限于市场失灵领域。相应的财政部门在全社会资源配置中的地位也下降了，但在政府内部的地位却上升了，它不再只是计划的执行者，而要成为宏观经济调控主体和政府机构正常运转的资金供应者。它不仅要为政府各部门提供行政经费，还要为社会公共服务筹措资金。同时，财政的决策过程和收支安排等无不是由政府机构来决定和完成的，因而财政职能的发挥受政府机构内部各部门的制约，并因此造成一定的职能偏差或失效。由于缺乏有效的预算及盈利约束，以及衡量公共事业成果与效率的可靠标准，对自己使命的重要性笃信不疑的政府官员往往不顾效率地从事并极力扩展自己的使命。而且受到社会经济活动的复杂性及信息不对称等客观因素的限制，政府的决策与管理会像私人部门一样具有一定的盲目性和随意性。这也就是政府失灵。我国的政府失灵更为明显：改革开放以来，随着放权让利，各级政府部门具有强烈的部门利益冲动，谋取本部门乃至个人利益最大化。而我国的预算编制和管理既带有强烈的随意性，又往往只是即定利益格局的有限增量调整，在部门利益倒逼下，财政过度参与经济投资，不仅影响了财政职能的正常发挥，还造成了部门、地区产业结构趋同化。　　二、对部门间财政分配关系的　　部门间财政分配关系实质上是一种物质利益分配关系。物质利益是一切社会活动的最终目的，权力不过是用来实现经济利益的手段。物质利益带有主体性，任何物质需要都隶属于特定的主体。国家有其自身利益，部门也有其自身利益。国家利益是以集中的形式对社会全体成员的物质利益的客观反映，它有保持社会公正，保证实现社会契约，提供地区间居民正常生活和生产环境，维护社会治安，提高国民文化素质和生活质量等反映全体社会成员物质利益的职能。政府各部门是国家利益实现的传导机制，用以更好地完成国家职能，维护国家利益。其中，财政部门代表了国家的总体利益，而其它部门又分别代表了部分的国家利益。然而，一旦政府各部门作为行为主体，就会使其既具有代表国家利益的一面，也具有代表其自身利益的一面，带有双重性。在这些物质利益主体之间的矛盾中，起着决定作用的是物质利益。由于各主体追求利益最大化，并通过一定行为方式表现出来，因而在利益实现过程中又注入了主观作用于客观的因素，且特定的社会地位也会成为各主体实现利益的手段。要实现国家利益，就要赋予各部门以权力。而这些权力在一定意义上就成为谋取其自身利益的手段。因而物质利益之争就演化成权力之争。如果允许各部门在履行管理或服务职责时，将收取的各项费用与本部门收入状况、个人利益直接发生某种联系，那么就会助长各部门谋取更多的收费项目和数量的冲动，甚至变无偿服务为有偿服务，其后果必将导致政府管理方式、管理行为扭曲。　　我国正处于体制转轨时期，由于缺乏法制规范和宏观调节，各部门追求自身利益的行为使得不同部门收入差距迅速拉开。部门间收入的非均衡分布既降低了公共财力分配使用的整体效率，又有失公正与公平，而且这种差距效应会进一步激发低收入部门的“创收”冲动。在政府机构过于庞大，人员臃肿，而政府难以提供足够财力支持的情况下，当利益驱动使愈演愈烈的部门行业不正之风很难有效遏制时，都可能影响到政府作出果断选择的决心。由此不难看出，对于市场经济条件下部门自身利益的有效控制，是实现政府职能转变，确立正确的管理方式，行为方式的基本前提。　　要实现对部门自身利益的有效控制，首要的是明确利益分配权力。根据产权经济学基本观点，财产权可分为所有权、占有权、使用权和处置权。与此相类似，财政性资金分配权力，也可进一步划分为所有权、使用权和管理权。其中，所有权归国家，因为财政性资金是凭借国家授权参与国民收入分配且受国家的保障。财政性资金使用权应归政府各部门，以履行政府职能。而管理权只能归属于财政部门，因为国家不可能直接行使其所有权，只能委托财政部门代理，形成一种委托——代理关系。只有明确财政性资金的分配权力，才能从根本上改变目前财政性资金谁收取，谁所有，谁享用的状况。