中国失业问题与财政政策研究（二）(2)
2017-08-23 06:22
导读：（二）对我国政府及财政支持就业政策的基本评价 为了应对日益严重的失业状况，从1998年开始，我国政府及财政部门采取了一系列支持就业的政策措施，
（二）对我国政府及财政支持就业政策的基本评价 为了应对日益严重的失业状况，从1998年开始，我国政府及财政部门采取了一系列支持就业的政策措施，其主要包括下述要点： 1.宏观经济政策：推动经济增长，扩大就业总量。 从根本上讲，解决失业问题的根本出路在于发展经济，保持国民经济持续、快速、健康发展，提供更多的就业机会，满足劳动者就业需要。针对20世纪90年代中期经济增长趋缓及其由此造成的劳动力市场需求不足，我国政府从1998年开始调整了以紧缩为主的宏观经济政策，实施积极的财政政策和稳健的货币政策。一方面，通过增发国债扩大政府投资规模，1998-2003年，我国共计发行长期建设国债8000亿元；另一方面，取消贷款额度限制，扩大货币供应量，刺激民间投资和居民消费。这种“双松”的宏观经济政策，对于扩大内需、促进经济较快增长和创造新的就业岗位，起到了积极的作用。统计资料表明，1998-2003年期间，我国GDP增长速度保持在7.8%-9.3%之间，全社会就业人口由70637万人增加到74432万人，净增3795万人（见表3）。这与我国这一期间实施的以扩大内需为主的宏观经济政策取向密切相关，其中，在1998年以来的GDP增长中，积极财政政策的贡献率每年大约在1.5-2个百分点，这也说明，我国宏观上采取的积极财政政策不仅有效地拉动了经济增长，也有效地拉动了就业能力。 2.收入支持政策：建立“三条保障线”，构筑城市下岗失业基本生活的“保障网”。 1998年针对经济结构调整和企业改革中，不少国有企业生产经营出现困难，部分国有企业职工下岗后基本生活出现暂时困难的问题，国务院提出建立和完善“三条保障线”，旨在为下岗失业人员提供必要的社会救助，为经济发展奠定稳定的社会环境。 第一条保障线是国有企业下岗职工基本生活保障制度。这是从1998年开始为安置国有企业改革进程中产生的大量下岗职工而建立的一种临时性的保障制度。具体是在企业建立再就业服务中心或类似机构，为下岗职工发放基本生活费，缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用，以保障他们的基本生活。其资金来源原则上采取“三三制”的办法，即财政预算安排1/3，企业负担1/3，社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）1/3.从实际执行看，由于下岗职工主要集中在亏损企业和经济欠发达地区，企业出资困难，因此实际资金来源中，财政占60%，社会占30%，企业仅占10%.此外，为了协助地方做好国有企业下岗职工基本生活保障工作，从1998年起，中央财政每年拨付地方一定的专项资金，1998-2003年，中央财政用于中央本级和补助地方的下岗职工基本生活保障资金达693.7亿元 第二条保障线是失业保险制度。失业保险自1986年建立以来，随着改革开放的推进和经济体制的转轨，其作为我国社会保障制度的重要组成部分取得了突破性进展，实现了从制度象征到有效制度的转变。1999年国务院颁布《失业保险条例》后，失业保险的覆盖范围有了实质性的扩大，不仅限于国有企业及职工，还延伸到城镇各类企业、事业单位，使城镇各类企事业单位的全体劳动者享有平等的参加失业保险的权利；调整了失业保险的缴费比例，确立了单位与个人的保险费分担机制，单位由原来按工资总额的1%提高到按2%缴纳，加上职工按工资的1%缴纳共计3%；提高失业保险基金的统筹层次，由原来的大部分地区实行的县级统筹提高以地市级层次统筹；将失业保险的给付标准与最低工资和城镇居民最低生活保障线挂钩，确保不低于城镇最低生活保障标准；完善了失业保险基金的监督机制，规定由劳动、财政、银行三家相互制约，防止基金流失，保证基金的安全。我国的失业保险基金增长很快。 第三条保障线是城市居民最低生活保障制度。这是国家对人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民给予必要帮助的制度，是城镇基本保障“安全网”的最后一道防线。发放对象主要是无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人的城市居民。对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。根据国家规定，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。现在纳入城市低保的人口逐年扩大，据有关统计，1997年为88万人，1998年为184万人，1999年为281万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为1930万人，到2003年上升为2235万人。1998-2003年全国各级财政用于城市居民最低生活保障的资金达345亿元，其中中央财政补助173.2亿元。 上述三条保障线是一个有机整体。按照上述制度框架，城镇职工下岗后，首先进入再就业服务中心，领取基本生活费；满三年仍未就业者进入失业保险，领取失业保险金；享受失业保险（不超过二年）仍未就业者（包括其它低收入者）进入最低生活保障。作为三条保障线，三项制度相互衔接，构成了中国目前对下岗失业人员进行社会救助的政策主体。 需要指出的是，由于政策规定国有下岗职工在再就业服务中心领取基本生活费的期限为3年，从2001年起，各地下岗职工陆续出中心，到2003年底滞留在再就业服务中心的下岗职工还有195万人。国有企业下岗职工基本生活保障制度作为一种过渡性制度安排，最终将与失业保险并轨，因此，“三条保障线”最终将变为“两条保障线”。 3.就业扶持政策：减免税收，增加投入，促进就业和再就业。 就业扶持政策是积极就业政策的关键，而财税手段是就业扶持政策或者积极就业政策的重要工具。近年来国家出台了一系列财税优惠政策措施，减免税收，增加财政投入，着力支持就业和再就业，对于扩大就业总量，缓解我国的失业压力，起到了至关重要的作用。具体讲，近年来以财税手段为核心的就业扶持政策主要包括：一是支持下岗失业人员自谋职业。对下岗失业人员从事个体经营的，3年内免征营业税、城市维护建设税、费附加和所得税，免收管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供最高额度2万元，最长2年的小额担保贷款，并由财政全额据实贴息。二是鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员。对各类服务型企业新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并签订3年以上
劳动合同的，按照用人数提供3年的保险补贴。对现有服务型企业新增岗位当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，在给予社保补贴的同时，3年内按一定比例减征企业所得税。对新办服务型企业当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并签订3年以上劳动合同的，3年内免征企业营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税；当年新招用下岗失业人员不足30%的，按一定比例减征企业所得税。三是对就业困难对象实行再就业援助。对有就业能力和就业愿望的男50周岁、女40周岁以上就业困难的下岗失业人员，作为就业援助的主要对象，提供即时岗位援助等多种帮助。政府投资开发的公益型岗位优先安排大龄就业困难对象。在社区开发公益性岗位安排原有国有企业的大龄就业困难对象就业，给予社会保险补贴。同时，由各地根据实际，提供适当比例的岗位补贴。四是加大再就业资金投入。各级政府通过调整财政支出结构，加大再就业资金投入。主要用于社会保险补贴、岗位补贴、小额贷款担保和贴息、再就业培训补贴、职业介绍补贴等支出。各级财政原安排用于国有企业下岗职工基本生活保障的资金规模不减，在确保下岗职工基本生活的前提下，根据当地工作需要，安排一部分用于促进再就业。对中西部地区和老基地，中央财政在原国有企业下岗职工基本生活保障专项转移支付资金项下，增加再就业补助资金，支持地方促进再就业工作。2003年，各级财政用于促进下岗失业人员再就业的补助资金达95.3亿元，其中中央财政补助47亿元。2004年仅中央财政预算安排用于再就业的补助资金就达83亿元。 4.劳动力市场就业服务政策：加强培训，提高素质，提供公共就业服务。 为了适应转换企业经营机制和深化劳动制度配套改革的需要，提高劳动者素质，促进下岗人员再就业，1998年2月，政府推出“三年千万”再就业培训计划，即在1998-2000年的3年内，组织1000万下岗职工参加职业指导和转业培训。计划执行结果，3年内共组织培训下岗职工1300万人，接受培训半年以上的下岗职工的再就业率达到60%以上。从2001年起政府开始实施第二期“三年千万”再就业培训。2002年9月，中央进一步明确提出要求，各级政府要建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍和免费就业培训，所需经费主要由地方财政承担，中央财政对困难地方给予适当补助。此外，从2004年开始，为了促进劳动力向城市转移，国家财政专门安排资金，对农村劳动力进行免费培训，已显示出初步效果。截止2004年11月底，已有150万农村劳动力完成培训，120万人转移并就业。 概括地讲，近年来就业日益引起政府高度重视，并通过实施包括财政政策在内的各项措施手段，不仅有效地确保了下岗失业人员的基本生活和社会稳定，推动了企业转制和结构调整，而且大力促进了全社会的就业和再就业。1998-2003年，全国国有企业下岗职工累计2818万人，累计实现再就业2240万人，其中解除劳动关系740万人。全社会就业总量由1998年的70637万人，增加到2003年的74432万人，净增加3795万人。这标志着我国的财政政策和就业政策相互配合，取得显著成绩。
