社会保障财政制度研究(3)
2017-08-24 01:08
导读：三、完善我国社会保障财政制度的若干法律对策 （一）完善社会保障预算制度 虽然目前我国各项社会保障资金都纳入了国家预算，但其安排的社会保障支
三、完善我国社会保障财政制度的若干法律对策 （一）完善社会保障预算制度 虽然目前我国各项社会保障资金都纳入了国家预算，但其安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，并未实行专门的预算管理，如社会救济、社会福利和优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离、退休经费仍与政府经常性支出混在一起，仅行政事业单位离退休人员经费开支一项就分散在270多个预算科目中核算[25]，养老保险基金、失业保险基金仅仅是列收列支而已，致使社会保障基金收支总量不清，难以进行严格的预算管理和监督，特别是难以使公民了解政府在社会保障事业发展上作出的努力。 随着社会保障制度的深化和社会保险基金规模的日益扩大，将数额巨大的基金留在政府预算之外，由其他部门掌握和投资，实质是形成第二财政，大大分散财政能够集中统一使用的财力。我们仅仅认识到这点，从而将各项社会保障资金纳入国家预算，这是远远不够的。社会保障事业的持续和均衡发展，需要长期保持社会保障资金的收支平衡。为此，应当建立统一和完备的社会保障预算制度。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要“改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1995年国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。国务院国发（1996）29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，“社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，加强财政、审计监督。” 1、社会保障预算的原则 （1）全面预算、统一预算原则。社会保障预算作为独立和并列于政府公共预算、国有资产经营预算的一种预算，应当将以往分散和混合在众多财政收支科目中具有社会保障性质的各种收支项目集中起来，构成一套独立的收支体系，使其涵盖各种社会保障项目，将社会保障的各种基本形式和补充形式，将社会保障基金的各种来源和用途、各种统筹帐户和个人帐户，都纳入预算范围。无论何种社会保障项目的预算，其运行规则和管理规则都应当统一。为此，有必要制定《社会保障预算条例》，就社会保障预算的原则、范围、构成、编制和实施等基本问题作出统一规定。 （2）水平适度、量力而行原则。社会保障预算追求收支平衡，有以支定收和以收定支两种基本方式。为了确保社会保障达到一定水平，就应当根据预定的社会保障水平确定预算期内的社会保障支出总量；再根据预定的社会保障支出总量，确定预算期内的社会保障收入总量，使其能够满足社会保障支出并略有结余。为了将社会保障水平控制在不超越经济承受能力的限度内，就应当根据预算期内的经济发展水平确定预算期内能够承受的社会保障收入总量；再根据预定的社会保障收入总量，在做到略有结余的前提下安排社会保障支出。在我国现阶段，一方面，由于历史欠帐太多，社会保障水平较低且入不敷出，在预算中就应当适度提高社会保障水平，并为此而增加社会保障收入总量；另一方面，由于经济发展的总体水平不高，为保持和增加经济发展的后劲，特别是要接受西方国家社会保障水平过高而影响经济发展的教训，应当将社会保障水平限定在经济承受能力的幅度内，尽可能减少社会保障赤字，量力而行地安排社会保障支出。 （3）绝对分项预算、相对分级预算原则。绝对分项预算，是指社会保障基金按照不同社会保障项目分别建立绝对独立的预算，即不同社会保障项目的基金各有特定收入来源和支出项目，不同项目基金的收入不能混淆和替代，不同项目基金的支出不能串换和挪用。社会保障由两大部分构成，一部分是社会福利、社会救济和社会优抚，另一部分则是社会保险。从社会福利、社会救济和社会优抚来看，它们由于没有对应的固定收入来源，只能依靠财政一般性收入来解决，所以它们主要的财力来源是由政府经常性预算收入安排的。社会保险则由于主要采取缴税（费）的方式筹集社会保险基金，似乎不必与政府预算发生关系，可以自成体系、自收自支、自我循环周转，仅靠自身的基金预算就可以解决问题。但市场经济中的风险和不确定性，使得社会保险基金容易入不敷出。从这个意义上讲，某时期社会保险基金收不抵支应是常态。鉴于社会保险不是商业保险，它本身不具有保本营利的要求，但又必须通过保障所有社会成员的基本生活条件，以实现社会公平。所以，应当区别不同社会保障项目的收支平衡需要，分项确定财政支持。 相对分级预算，是指保障基金实行中央级和县级以上各级地方分级预算，下级预算只是相对独立于上级预算，亦即下级预算包括于上级预算之中，形成全国统一的社会保障预算体系。分级预算的编制有一个从无到有、从初级到高级的过程。考虑到社会保障地、市级统筹的现状，现实的做法是从地、市级财政开始编制社会保障预算，并要求在地、市级财政编制社会保障预算的基础上，进行逐级汇总，直到编制整个国家的社会保障预算。在分级预算中，应当考虑到上级社会保障财政对下级社会保障财政的连带责任。 2、社会保障预算的实施进程和管理范围 一个国家的社会保障水平（覆盖面和保障程度），主要取决于该国的GNP水平和所得税率的高低。我国是一个人均GNP水平很低、各地区发展水平差距很大的国家，因此，当前应当将建立和健全社会救济制度放在优先的地位，而在今后三五年内，应当将“两个确保”（国有下岗人员基本生活保障、企业离退休人员养老金发放）作为最优先的重点。 在目前社会保障基金和社会保障经费支出的资金来源、运营管理形式、管理办法不尽一致，又涉及许多部门的情况下，可循序渐进。可考虑分两步进行：第一步编制由社会保险基金预算和政府公共预算中的社会保障经费支出预算两个“板块”组成的具有过渡性的社会保障预算。大体考虑：一是编制社会保障基金预算，具体包括：（1）企业职工养老保险基金收支及结余；（2）失业保险基金收支及结余；（3）医疗保险基金收支及结余；（4）工伤保险基金收支及结余；（5）职工生育保险基金收支及结余；（6）住房公积金收支及结余；（7）残疾人就业保障金收支及结余；（8）社会福利基金收支及结余；等等。二是编制一般性财政收入安排的社会保障经费支出预算，具体内容包括：（1）卫生经费支出，含卫生事业费、中医事业费、公费医疗经费、计划生育补助；（2）优抚救济支出，含抚恤事业费、军队离退休人员安置费、社会福利救济事业费、灾害救济事业费、特大自然灾害救济补助费、特大自然灾害后恢复重建补助费、其他民政事业费；（3）行政事业单位离退休经费；（4）其他社会保障性支出，包括城镇青年就业补助费、住房改革支出、全国扶贫支出、补助费、住房改革支出、国家扶贫支出、教育补助经费（指人民助学金、职业教育补助费、
特殊教育补助费）、价格补贴；等等。 第二步，将社会保险预算和社会优抚、社会救济和社会福利等预算结合起来，加总在一起，统一安排支出，再将具有社会保障性质的政府收支及其投资预算运营活动全部纳扩社会保障预算范围，形成一个统一的、由财政部门集中管理的社会保障预算。从长远来看，由于我国社会保障实行社会统筹与个人帐户相结合的办法，因此，作为反映社会保障收支全面情况的预算收支表不仅包括社会统筹部分，而且涵盖个人帐户部分。 3、社会保障预算管理中各主体的职责 各级财政部门在社会保障预算制定过程中对编制社会保障预算，负有全面责任。每年年初，由各级财政部门根据基金行政主体所报的社会保险收支计划对本年度保险基金收支编制专项预算，将编制完成的社会保障财政预算，连同公共预算和国有资产预算一起提交本级人民代表大会讨论和审批。财政部门还必须肩负对社会保险基金的审计稽核职责：一是负责对本级和下级管理机构的各项活动进行监督；二是对工作对象即用人单位及职工退休人员的缴费、领取情况进行稽核。[26] 人民代表大会负责审批社会保障预算。其审查要点为：（1）社会保险资金当年收入和支出的配比状况，当年收入能否满足当年支出的需要；（2）整个社会保障预算收支平衡状况，各科目之间资金的流动情况；（3）公共预算对社会保障预算资金的拨款情况；（4）国有资产经营预算对社会保障预算的资金划拨情况；（5）社会保障预算中社会统筹与个人帐户的衔接情况；（6）社会保障资金积累和保值增值情况；（7）其他在当年发生的特殊情况。 劳动和社会保障行政部门、民政部门对本部门范围及其主管的社会保障项目的预算编制负有直接责任。主要职责包括：（1）预计本部门范围内社会保障支出情况，向同级财政提出本部门社会保障预算支出建议数；（2）执行经立法机构审查批准的社会保障预算，根据社会保障法规的有关规定和标准发放社会保障资金；（3）指导下属预算单位的社会保障预算编制和执行，做好日常管理工作。 社会保险基金管理部门（或称社会保险基金公司）作为预算编制和执行的单位，其具体职责为：（1）预测本基金在下一年度的投资收益情况和相应的成本和净盈利水平；（2）向财政部门提出下年度基金运作收益建议数；（3）做好基金投资组合和日常监督和管理工作。 （二）完善社会保障筹资制度 目前我国社会保障的筹资方式主要是征缴社会保险费，1999年初颁布《社会保险费征缴暂行条例》以来加大了征缴力度。此外，为扶持社会保障事业的发展，1999年10月，我国开始征收居民储蓄利息税，主要用弥补社会保障资金缺口；2000年1月财政部、国家税务总局还规定，住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金存入银行个人账户所得的利息收入免征个人所得税。尽管如此，仍未解决社会保障资金严重短缺的。 由财政负担社会保障资金的不足部分是当今市场经济国家的普遍作法。特别是我国社会保障制度尚处于启动阶段，财政对社会保障事业的投入，是建立与完善社会保障制度的关键。鉴于当前国家财力有限，原国家劳动部在各地改革实践经验和借鉴国外社会保障经验的基础上，曾于1994年制订《社会保险制度改革的总体思路》，提出“结合产权制度改革，从国有企业资产或其红利中划拨一部分资金，用于弥补国有企业职工社会保险基金的不足”。它强调用国有资产的收益偿付保险费用；而在国有资产未取得收益前，先运用债权的形式支付给受保障的社会成员，实行社会保障债权化。 我们认为，政府掌握国有资有的目的是为了增进全体国民的利益，而社会保障正是国民的最大利益所在，也是只有政府才能管理的领域。将部分国有资产充入社会保障基金从上是可行的。但社会保障国有资产筹资应从大概念的“国有资产”中整体切块，即从政府财政收入中拨转，使财政在不增加过多负担的情况下，更多投入资金保障社会成员的基本生活。[27]可采取的主要措施有：（1）减少财政对部分亏损企业的补贴，并将这部分资金用于社会保障，作为筹集社会保障资金的重要渠道。对于实际上已破产的企业，财政停止或减少对其补贴，让其破产，将所减少财政补贴的部分用作社会保障基金，由社会保障机构对破产企业的职工负责。据测算，如果将目前国家财政对亏损企业近600亿元的财政补贴减少5%，则能得到近30亿元的社会保障资金。这不仅有利于减轻财政负担，而且也可为社会保障事业注入资金。（2）将国有资产存量的变现（包括国有闲置资产的出售和拍卖以及国有资产股权的出售和转让）收入部分转化为社会保障资金。由于国有资产中包含了劳动者的必要劳动积累，将部分国有存量资产转化为社会保障资金，是对劳动者过去劳动的补偿，符合投入与收益相一致的公平原则。并且，这种方案不会增加国家额外负担，还将增强社会保障资金的承受力。（3）从国债收入中拿出一部分转作社会保障资金。主要是基于，如果对职工发行认可债券，意味着国家对他们以前的贡献认帐，当他们年老退休时可通过认可债券的兑现获得回报；此外，社会保障资金结余主要用于购买国债。因此，当社会保障资金入不敷出时，可考虑这部分国债资金的补充作用。（4）设置社会保险税、公益税、遗产税、赠与税、奢侈消费税等税种，并法定其收入全部或大部分用于社会保障支出。（5）对社会公益捐赠适用不同于民事赠与法的特别法，对社会公益捐赠人给予相应的鼓励和优惠。（6）加大发售社会福利彩票的力度。 为了将社会保障筹资纳入轨道，建议对运用国有资产解决企业职工劳保福利待遇欠帐的政策[28]进行清理，并在此基础上制定《社会保障基金筹集法》或《社会保障基金筹集条例》，建立以筹集社会保障基金为目的的新型财政制度，对筹资目的、变现对象、变现方式、变现资金的分配和使用等作出明确规定，使社会保障筹资有法可依。 社会保障体系的组成项目性质各异，其资金来源和筹资形式亦有所区别。其中，社会保险具有权利与义务基本对等的属性，是政府、企业和个人的共同责任，且要求有固定和常量的资金来源，应当以企业和个人缴纳为主、财政补贴为辅；而社会救助、社会优抚、社会福利具有权利与义务不对等的属性，主要是政府的责任，且难以用固定和常量的资金来源来满足，其所需资金除了以一般性税收项目来解决外，还可采取发行社会保障债券和彩票[29]等灵活性财政收入方式。在这里仅就社会保险税的制度设计试作论述。 社会保险税是为解决社会保险财源问题而专门设立的一种税。建立社会保险税制度，是规范社会保障基金筹措方式的根本出路，也是国际通行的做法。据《世界政府财政年鉴（1990年）》记载的118个国家资料，实行社会保险税制度的有80个国家，其覆盖面占发达国家的68%，其中德、法、澳大利亚、瑞士、荷兰、瑞典等国的社会保险税已成为这些国家的第一税种，如德国社会保障税收入占中央财政收入45.3%，法国社会保障税收入占中央财政收入45.67%，澳大利亚社会保障税收入占中央财政收入47.33%.美国的社会保险税征收始于1935年，开始征收时范围小，税率低。第二次世界大战后，随着国家经济实力的增强和社会保险事业的发展，社会保险税占联邦收入的比重直线上升，目前为38%，仅次于个人所得税（占45%），居各税的第二位[30].我国地区《
劳动保障法案》（1985年）也规定，对劳动者的薪给征收国家社会保障税，税率为薪给的6%—8%，其中80%由雇主支付，20%由雇员支付。全部税收收入用于社会保障体系中的养老金、残疾补贴、医疗补贴等内容的支出。我国一旦征收社会保险税，较之社会保险费制度，它不仅可以彻底改变我国劳动、人事、卫生、民政等多部门争办保险的格局，进一步强化政府的显性责任；而且有利于加大社会保险基金的征收力度，对社会保险基金实行收支两条线管理，保持社会保险筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性，从而降低社会保险基金的征收成本，提高社会保障基金运作效率；更有利于公平负担，为企业间的公平竞争和劳动力的自由流动创造外部条件。 我国应当制定《社会保险税条例》，设计一种能够体现效益性、社会性、规范性、公平性和适度性原则的社会保险税制度，就各种税制要素作出规定： 1、纳税人。遵循国家、企业和个人共同负担的原则，将纳税人确定为境内各类企事业单位及其职工，城镇个体劳动者也可以有条件地作为纳税人。行政事业单位（财政不拨款的事业单位除外）可不作为法定纳税人，但财政部门与行政事业单位应根据行政事业单位在职人员的劳动报酬乘以社会保险税率出的税金，由财政部门列入预算支出，划拨给社会保险基金。 2、课税对象与计税依据。社会保险税由原社会保险费转化而来，应当以纳税人的单位工资总额或个人工资收入的份额为课税对象。其组成应当依据国务院统计局《关于工资总额组成的规定》来统一界定，包括基本工资、奖金、津贴、补贴等收入项目，凡属不应列入工资总额范围的项目，如资本利息、股息所得、利息收入等均不计入社会保险税的课税基数。课税对象扣除法定减免项目的余额为计税依据。企业缴纳的税金可视同工资成本进入管理费用，在所得税前扣除；行政事业单位缴纳的税金可从预算经费中列支；私营企业、个体劳动者缴纳的税金允许从个人所得额中扣除，以免重复课税。对于因自然灾害等不可抗拒因素造成确有困难的纳税人，可根据实际情况给予必要的扣除项目。 3、起征点和最高限征点。由于个人缴纳社会保险税必然会减少个人的即期实际收入，为了确保个人不因缴税而加重即期生活困难，有必要对个人缴税作出起征点的规定。依现行立法的规定，收入低于最低生活保障线的城镇居民，由政府和企事业单位提供一定数额的最低生活救助金。所以，应当将当地最低生活保障线作为社会保险税的起征点。凡收入在最低生活保障线以下者可不缴纳；收入超过最低生活保障线者，若缴税后的剩余收入低于最低生活保障线的，就应当相应减少其缴税额，确保其缴税后的剩余收入不低于最低生活保障线。 对企事业单位征收社会保险税，应当规定最高限征点，即规定最高课税基数，工资总额超过此基数的部分，可不纳税。这是因为：（1）不同企事业单位之间的工资水平差别非常悬殊，实行最高限征点可以在一定程度上实现企事业单位之间的税负公平；（2）对工资水平很高的企事业单位，实行最高限征点，可以为其办理单位补充社会保险和提高职工福利水平留下财力余地。鉴于最高限征点有限制和减少社会保险税总量的弊端，应当合理确定最高限征点的标准，将上年度本单位月均工资水平高于本地区月均工资水平一定倍数规定为确定最高课税基数的依据，这里的“倍数”应当综合考虑上年度本地区甚至全国行业工资水平差距和经济发展水平、物价指数等因素具体确定。 4、税目和税率。1952年国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》包括九项，即医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴。考虑到中国国情，本着由窄到宽、逐步健全完善的原则，现阶段税目应以1986年国务院颁布的劳动保险改革有关条例的精神为基础，先确定养老保险、失业保险、医疗保险三个基本税目，企业现在实行的工伤保险、生育补贴和遗属抚恤，划分医疗费用和生活补贴费用后，分别归入医疗费用和养老保险。不同税目分别设置不同的税率，且企事业单位的税率和劳动者个人的税率应有所不同。税务机关应当详细测算，与通胀指数、生活费水平变动情况等因素联系起来，统筹考虑，决策。但该税率不宜采取累进税率，而应选择比例税率形式。我国作为一个发展中国家，目前社会保障水平还不宜过高，具体税率应根据现阶段居民生活支出平均水平测算养老金和失业保险金等支出的需要，并参照现阶段各地区、部门统筹这几项社会保险费的实际情况，综合计算确定。有学者建议，参照国际惯例，根据我国20世纪90年代前5年的实际负担和2000年变化趋势，社会保险税可占企业用工成本的28%，初步设定企业和个人分别负担22%和6%较为合适。[31]由于各地经济和社会保险收支状况存在较大差异，税率设计应当兼具统一性和灵活性，在全国税率大体一致，有利于劳动力流动的前提下，可允许各省市的社会保险税率有3%——5%的浮动幅度。[32] 5、征收管理。社会保障税由于其覆盖面宽，税基分散，宜确定为地方税，实行属地管理，采取自行申报纳税与源泉扣缴相结合的办法，由地方税务局按月计征，税收收入经地方财政按时足额转到社会保障机构。对企事业单位缴纳部分，实行申报缴纳；对职工个人缴纳部分实行源泉扣缴，在发给职工工资时，由企事业单位代扣代缴；对个体劳动者、农民采取自行申报缴纳，随同商品劳务税的缴纳，一并课征。
