权力资源、生活机会和财政体制(3)
2017-08-24 01:09
导读：三、1949年后的财政体制与“三农”问题的新形式 中华人民共和国成立时的财政、经济和化的压力和我国资源开发利用现状等，迫使1950年2月召开的全国财
三、1949年后的财政体制与“三农”问题的新形式 中华人民共和国成立时的财政、经济和化的压力和我国资源开发利用现状等，迫使1950年2月召开的全国财政会议重新确立了国家集权型的财政体制，但与历史上以往朝代不同的是，新中国的财政体制改变了财政基础的依赖方向，将其重点放在了国家控制的城市工商业的发展之上，并采取了城市剥夺农村、国营工商业剥夺私营工商业的方式。其特征可用模型二来表示，即A＞B，D[，1]＞D[，2]，C[，1]＜D[，1]. 在农村，土地改革改变了人际关系的本质，新的权力结构取代了旧日农村的精英阶层，比历史上任何时候都提高了国家对农村权力资源的控制；而在城市所进行的“三反五反”运动则确立了新政权与城市民众的新关系。这两场在建国之初为解决财政困难所进行的运动瓦解了我国农村和城市已有所发展的自治基础，塑造了新时期财政体制下国家与社会关系的雏形。 在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。因此，服从于这一财政目的，国家改变了土改后重新确立的小农制，代之以农业集体化，以增强控制。对农业剩余的索取程度与财政对资金的需求成正比，作为控制农业剩余的集体化行动也相应地由互助组到初级社再到高级社，最后完全剥夺了农民根据他们所提供的土地、设备与牲畜等农业生产资料参与剩余分配的权利。在此过程中，国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格“剪刀差”将这一剥夺进一步加深。在这一工业剥夺农业的权力资源配置利益格局下，农民丧失了独立自主从事家庭生产经营的权力，农村则基本上断绝了其发展所需的资本积累。国家从财政体制上对农村和农民生活机会的压缩，为新时期的“三农”问题埋下了严重的隐患。 1958年的“大跃进”对生产的发展带来了非常大的破坏，并导致财政不堪重负。为防止社会出现整体性危机，将重担大部分转到没有组织起来的、分散的农民身上是一种从短期看成本较小的做法。因此，除强迫大跃进期间进入城市的2000多万农民回到农村外，还采取了比历史上任何时候都严格的户籍制度，制造了农村户口和城市户口的差别。迁徙权的丧失，进一步将农村融入了国家高度集权的财政体制框架内。从此，农民的许多权益都在这一体制之下被剥夺了。一项临时性的财政政策在既得利益和短期成本最小化的驱动下演变成了长期的体制性顽疾，久久难以消解。 国家在不断的财政要求之下实现了对社会的全面控制，整个社会被高度政治化了，而这种政治化也掩盖和压制了当时业已十分严重的“三农”问题。诚如托克维尔所说：“当不平等成为社会的一般规则时，最大的不平等是不会引起注意的。”（注：[法]托克维尔。论美国的民主：上[M].中译本。董果良译。北京：商务印书馆，1988.538.）这是一个总体性的社会，是财政体制高度集权的必然结果，甚至也可以说是扩张性的财政政策在时空上高度扩展的必然结果。它造成了农业和工业的对立、城市和农村的对立、国营工商业和私人工商业的对立，它们之间近似于一场零和博弈，表现出了“第三世界发展主义”（Third World Developmentalism）（注：JAMES O‘ LEARY. World Developmentalism，Capitalism and Equality in the Third World：volume Ⅱ[M].Peter L Berger（ed.），Hamilton Press，1987.）的全部特征。而且这种建立在城市剥夺农村基础上的国家集权型财政体制导致了我国城乡对立的二元经济结构的形成。 这种极度扭曲的权力资源配置格局和严重的“三农”问题在政治神话破灭之后便凸显出来了。为维护政权的合法性，国家不得不通过改变权力资源的配置状态来进行利益调整。首先是提高农产品价格，在农村承认并推广了“家庭联产承包责任制”，以增加农业剩余。但是这些改革并未从根本上改变原有体制下农村发展的不平等地位，农产品价格提高所产生的剩余很快就被工业品价格的更快提高所剥夺，所以几年之后农村就因政策的使用达到极限而在很长时间里都处于停滞状态。其次，从政府财政需要出发，国家也
放松了对民营经济发展的限制。民营经济的发展使我国的产品供给有了极大的提高，摆脱了长期以来短缺经济的困扰。但由于财政体制所决定的城乡对立的“分裂型工业化”，使得我国在短短的时间内由“短缺经济”过渡到了“过剩经济”，农村购买力不足成为当前扩大内需、确保国民经济持续增长的最大障碍。第三，国家虽然从现实财政需要出发，放松了对民营经济发展的限制，但仍通过财政直接控制着诸多重要的权力资源，从而形成我国转型经济时期所特有的财政市场与私人市场并存，并且是财政市场主导的新二元经济结构。由于农民在权力资源配置中的弱势地位，其难以争取到更多的权力资源来扩大“生活机会”；相反，倒常常成为新二元经济结构成本的负担者。新二元经济结构与城乡对立的二元经济结构交叉结合，进一步压缩了农民的生存空间和生活机会，导致农村社会经济发展的进一步恶化。 1978年以来的改革走的是利益边际调整的道路，因此社会各阶层之间经历了一个“共同富裕”时期，农村的情况得到改观。但到80年代末，边缘化改革趋于完成，农村的发展空间重新受到不平等的权力资源配置格局的限制，农民收入增长陷入低落期。在市场的作用下，不平等的权力资源配置格局被放大和凸显，“中国社会正在由过去那种高度统一和集中、社会连带性极强的社会，转变为更多带有局部性、碎片化特征的社会”（注：孙立平等。中国社会结构转型的中近期趋势与隐患[J].战略与管理，1998，（5）：4.），不仅如此，国家还面临着更为严重的城市问题和农村问题。 在一个工业化和现代化的时代，农业尤其是处于被剥夺地位的农业所能提供的生活机会是十分有限的。即使农业和工业能够协调发展，农业在整个经济中所占的比重也会越来越小。虽然到为止，从农村涌向城市的农业流动人口已经达到上亿人的规模，但由于城乡分隔的户籍制度，农民始终无法取得平等的身份，始终无法真正融入城市社会；相反，他们的工作机会和人身权利在种种借口之下常常被剥夺，城市有关部门甚至以此作为创收的手段。包括
社会保障体制在内的许多政策也都是专为城市社会设计的，农民被排除在这一社会结构之外。在我国的权力结构中，农民历来就是弱势群体，他们在集体化下失去占有农业剩余的自由，而在家庭联产承包责任制下，他们却仍然无法挣脱权力资源配置的不平等格局。农业成为农民自我消费、自我维持生存的一种经济活动，无法实现商业化，更无法与各种源自国家政权的乱收费势力进行抗衡。农民既不能从农业中获得其应有的利益，也不能在城市社会中享有平等的机会，他们为工业化、城市化作出了巨大贡献，其本身却被排斥在现代化的文明成果之外，这样，农民就在社会日益严重的两极分化中越来越多地沦为底层社会的成员（注：参见：孙立平。资源重新积聚背景下的底层社会形成[J].战略与管理，2002，（1）。作者指出，底层社会的含义不仅是经济的，同时也是社会的。）。 农业是弱势产业，但我国财政体制却对其采取了明显的歧视政策，除上面所作的总体分析外，我们还可以从几个方面感受这些不平等。例如，世界各国都对农业施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴为100—150美元，欧盟为300—350美元；我国却是世界上少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100—130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400.（注：柯炳生。我国是唯一对农民征收高额税费的国家[N].南方周末，2002-03-28.）其竞争力之间的差距和农民的状况是可想而知的。又如，我国乡镇政府的经费完全由农民承担。从道理上说，政府已经征收了农业税和其他税收，其行政管理费用的开支就不能再次向农民伸手，但是税收显然不够政府开支，据估计，目前全国乡镇这一层的债务窟窿高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元（注：邓大才。乡镇债务为何屡减屡增[J].南风窗，2002，（2）。），这还不包括县级政府和村级机构的债务。为维持日常开支和弥补财政赤字，地方政府只能在正常税收之外，采取向农民任意收费的方式。就是在公共服务提供方面，我国财政体制也是严格的二元体制：城乡市民在享受政府提供的公共服务时并不用另外缴纳税款。但在农村，修路建桥等公共设施建设都必须依靠农民集资，都必须由农民自己来另外缴款。在城市，义务费用的主要部分都由国家财政支付，但在农村就连学校的修建都是由农民自己负担的。于是，我们就不难理解农民负担过重的真正原因了，而农村税费改革中出现的“跷跷板现象”也可以得到正确的解释。
