权力资源、生活机会和财政体制(4)
2017-08-24 01:09
导读：四、政策建议 对我国社会经济发展史的分析揭示了国家集权型财政体制与我国经济社会发展之间的关系及这种体制下所产生的“三农”问题，它表明，“
四、政策建议 对我国社会经济发展史的分析揭示了国家集权型财政体制与我国经济社会发展之间的关系及这种体制下所产生的“三农”问题，它表明，“三农”问题只有在国家的财政体制从国家集权型财政体制转为公共型财政体制之后才有可能慢慢地得到解决。这一结论对于我们今天越来越热衷于将财政体制作为实现短期的经济增长目标的手段来说，其意义尤为重要，正如布坎南所说：“如果个人和集团，包括政治家们，热衷于考虑操纵基本的财政制度以实现短期目标的可能性，讨价还价的因素就会很快地压倒效率方面的所有考虑”（注：[美]詹姆斯·M·布坎南。民主财政论[M].中译本，穆怀朋译，北京：商务印书馆，1999.313.）。为此，我们建议： 一、组建农会，建立农民在现代政治生活中的利益表达渠道。在我国目前的体制下，农民是一个分散的团体，严重缺乏组织性，决不会因为其人数众多而拥有与其他社会集团的平起平坐的对话能力，因而在权力资源的配置中始终处于不利的地位，无法争得其应有的生活机会。在我国农村，农民的税费负担，土地承包权利，粮食收购，农民的生产自主权，和技术服务，以及司法审判等许多方面存在农民合法权利得不到充分保障的问题，都与农民不能在现代政治生活中占有一席一地有关。但因为农民的意见没有一个农民所信赖的、具有组织化、秩序化特征的渠道表达，不少农民常常盲目自发行动，产生了不良的社会后果。而农民要想真正保障自己的权利，就必须组织起来，抵抗强势集团的利益侵害。社会集团的组织程度越高，社会集团之间的对话成本就越低，妥协的可能性就越大。世界农村发展的经验证明，一个健康发展的农会有利于改变农民相对低下的社会地位，也有利于保障社会转型时期的农村社会的稳定。如果通过农会把分散的农民组织起来，政府与农民对话的成本就可以大大降低，农民的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达，从而扩大其生活机会。 二、改革我国财政体制的形成机制，实行民主公共财政。要改变国家集权财政体制下权力资源配置的单极格局，实现权力资源配置的多极化，我们就必须扩大政治参与，提高民主程度，改进财政体制产生的制度，因为“只有通过改进产生结果的制度，才能够改进配置或结果，而只有意识到了并理解了制度在整个民主过程中的适当作用，才能够改革制度”（注：同上，第313页。）。政治参与扩大所带来的压力足以化为改变传统的权力结构、推进财政体制下权力资源合理配置的动力。“财政制度是广义政治宪章的一个组成部分”（注：同上，第313页。），财政体制是“立宪”层次上的制度安排，我们只有改变了财政体制得以产生的制度安排，实现民主财政，我们才可能走出我国历史上长期以来国家集权型财政体制的阴影，建立起公共型财政体制，而这也是实现宪政的必由之路（注：李炜光认为财政首先或从根本上说是一种政治的和的制度，然后才是一种经济制度，有什么样的政治和法律，就有什么样的财政制度，因此，公共财政是宪政的产物（参见：李炜光。公共财政的宪政思维[J].战略与管理，2002，（3）。）。这也是目前很多人认同的观点；但我的看法相反，我认为宪政是公共财政的产物，没有公共财政，就没有真正的宪政。同时，我认为，财政体制改革是中国政治体制改革的切入口。）。 三、建立农村城市协调发展的工商基础型公共财政体制，消解城乡对立的二元经济结构。作为一个大国和传统的农业国家，我国不可能在未来继续以农业在世界上立足，必须建立起自己强大的工商业，但这种工商业不是在国家直接控制下的，而是受市场经济支配的。由于工商业主要集聚在城市，所以这条道路也是加快城市化的道路。与以往不同的是，它不应该只是少数人参与的过程，而是一个全民参与，尤其是广大农民参与的过程。要实现这一目标，我们就必须建立起工商基础型公共财政体制，也就是模型四所示：A＜B，D[，1]＜D[，2]，C[，2]＜D[，2].同时，在这种财政体制之下，城乡协调发展，工业反哺农业，带动农业的商业化和产业化。城市化和农业的产业化有利于转移剩余劳动力和提高农业的发展绩效，逐步消解城乡对立的二元经济结构，因而可以从根本上解决长期困扰国家的“三农”问题。 四、实现农村地租和赋税的货币化。从对我国财政史的考察中，我们可以得知，实物地租和实物赋税是巩固国家集权型财政体制的社会基础、控制农村剩余最为直接的方式，也是从经济上加强对农村控制的最有效的手段。实物地租和实物赋税的货币化是农业生产商品化、市场化的结果，但同时也会极大地促进这一过程。改革已使我们具备了将实物地租和实物赋税货币化的生产力条件，不实行这种转变，就无法从根本上改变财政体制中工农业产品市场地位的不平等。农村要得到发展，关键在于如何实现农业的市场化，农民负担政策上的减免不是解决问题的根本出路，只是对农村矛盾的暂时缓和；相反，我们还可能在矛盾的缓和之下看不出问题的本质所在，农村也将在表面的平静中更加落后。实物地租和赋税的货币化将把农民推向市场，提高农民的商业意识，从而依据市场有效地调整农村产业结构。另外还要强调的一点是，对于粮食等重要的资源仍然排斥市场的参与，依靠行政进行抽取的会与当前正在推行的村民自治产生尖锐的冲突，使后者既无法为农民面对市场提供帮助，也无法保护农民不受国家代理人的侵害，更勿需说改变农民传统的依附心理了。 五、增加对农村的转移支付。将乡镇作为我国政权的末梢，是县级政权的派出机构，而不是农民的自治机构，其办公费用由上级财政拨付，而不是由农民直接供给。国家切实承担起农村义务教育费用，以减轻农民的负担和提升农村人力资本质量。国家增加对农村公共设施建设的投资力度，为农村发展扫除障碍。 此外，作为配套措施，粮食流通体制改革、社会保障体制改革、户籍制度改革、农村土地流转制度改革、政府机构改革等也必须得到相应的推进，这样才能为农村的发展争得更多的权力资源，农民也才能得到更多的生活机会。
