公共财政的法治基础(2)
2017-08-24 01:09
导读：（一）税收法定主义 税收法定主义的含义税收法定主义，又称为税收法律主义、税捐法定主义、税收法定主义原则和税收法定原则等，其基本含义是指，
（一）税收法定主义 税收法定主义的含义税收法定主义，又称为税收法律主义、税捐法定主义、税收法定主义原则和税收法定原则等，其基本含义是指，征税主体征税必须依且仅依法律的规定；纳税主体依且仅依法律的规定纳税。 日本著名的税法专家金子宏认为，“税法课赋和征收必须基于法律的根据进行。换言之，没有法律的根据，国家就不能课赋和征收税收，国民也不得被要求缴纳税款。这个原则就是税收法律主义。” 关于税收法定的基本内容，不同的学者有不同的说法，综合学者的不同观点，可以把税收法定主义的内容概括为三个原则，即课税要素法定原则、课税要素明确原则和程序合法原则。前两个原则侧重于实体方面，而后一个原则侧重于程序方面，它们都是税收法定主义不可分割的组成部分和具体体现。 1、课税要素法定原则。课税要素是税法构成要素中的实体法要素，是确定纳税人的纳税义务的必备要件。对于课税要素应当包括哪些内容，不同的学者有不同的看法，但通常认为应包括税法主体、征税客体、计税依据、税率、税收优惠等。课税要素直接关系到征税主体和纳税主体相关的权利和义务规定，与国家和纳税主体的利益关系重大。因此课税要素法定具有相当重要的意义。课税要素法定原则所要求的法是指什么，也各有说法，但我们认为这里要求的是课税要素必须且只能由议会在法律中加以规定，即只能由狭义上的法律来规定税收的构成要件，并依此确定主体纳税义务的有无及大小。在税收立法方面。议会依据宪法的授权而保留着自己专属的立法权力，除非它愿意授权其他机关立法，任何主体均不得与其分享立法权力。可见，与课税要素法定原则直接联系着的是“议会保留原则”或称“法律保留原则”。这样，除代议机构之外的其它机构就不能行使税收规则的制定权，行政机关的决议、司法机关的规则、习惯、学理上法律解释都不能成为税收法律行为的依据。 2、课税要素明确原则。依据税收法定主义的要求，课税要素及与之密切相关的征税程序不仅要由法律作出专门规定，而且还必须尽量明确，以避免出现歧义。亦即有关创设税收权利义务的规范在内容、宗旨、范围方面必须确定，从而使纳税义务人可以预测其税收负担。这就是课税要素明确原则。 为了做到“课税要素明确”，我们的立法要尽量避免模糊语词的应用。诸如“合适”、“必要”、“其它”等等不应当用来规范人们的税收行为。这样会给国家征税权利的行使造成滥用的空间，也会给纳税人造成不可预期的心理负担。在不得已需要用到模糊语词时，我们要通过严格的税法解释原则和税法解释技术用税法的最终价值是这些模糊语词的意义具体化、明确化。 3、税收程序法定原则。其基本含义是税收法律关系中权利的行使和义务的履行所依照的程序要素均须经法律加以规定。虽然税收程序法定原则要求征纳双方均须依法定程序行事，然而从约束公权力的立场出发，更为关键的和更为侧重的是强调征收机关要依法行政因而征收机关的课征不但须满足程序的合法性，而且不得越权或滥用裁量权对税收事项任意处理。在税收法定的三项基本原则里，课税要素法定和课税要素明确原则是一种实体上的规定，而课税程序法定则是从程序上加以规定。仅仅有实体的规定还无法概括税收法定的全面意思，程序还有它的独特意义，特别是在法治昌明的现今社会。在税收法定原则的内容里，税收程序法定的规定与前面两个实体的规定从两个不同的方面体现了税收发法定不可或缺的价值诉求。 只要我们实现了上面所说的三方面的制度要求，我们也就实现了税收法定主义，我们也就奠定了财政权力活动的法治基础。
（二）预算法治 国家预算是一个国家财政管理中最具有决定意义的，它的产生和内在地符合了市场发展对政府管理自身和宏观调控的要求。预算法治是国家财政管理活动的法治基础。政府预算法治化是财政法治化的基本途径和手段。法治性是政府预算的灵魂与实质，是政府预算赖以产生和存在的基本标志。在政府预算制度的规范与约束下，国家财政的根本权限转移到了大众手中，公民通过议会掌握了政府及政府则政行为的决定权和监督权。我国1995年开始实施《预算法》，标志着我国政府预算管理法治化上了一个新台阶，到为止，我国己在政府预算制度的改革方面迈出了若干重要的步骤，如编制部门预算、建立国库单一账户制度等。详细言之，预算法治包含如下方面的内容。 1，树立预算的权威性。仅仅有相关法律但没有得到很好的遵守和执行，法律就等于一张无用的废纸。法律能得到很好的遵守和执行是法治的应有之意，几千年前的亚里士多德就说到：法治包含两层意思，一是有良好的法律，二是良好的法律能得到人民的遵守和执行。预算法治的实现也同样有赖与预算法律权威性的树立，预算没有法律权威性就无从预算法治，进而就导致公共财政法治基础的一部分的缺失。在我国目前的政府预算的法律领域里，虽然已经有了相关的政府预算法律，但是没有很好的得到遵守和执行，离政府预算法治化尚有很长的路要走。在我们政府部门里，知道人大会通过的各级政府预算具有法律效力的人并不多，而愿意严格遵守的人就更少。而在普通大众之间，政府预算的权威性就更小了。在政府预算的执行过程中，随意增加减少收支，乱批条子乱开口子的现象仍然存在，而普通民众对这样的现象有没有太多的反应。这样一来，我国政府预算的法律权威极低，政府预算法治无从谈起。因此，要实现政府预算法治，首先就要严肃我国政府预算的法律权威，坚决杜绝没有相应法律授权的财政收入和支出活动的发生。对违背政府预算的行为必须建立相关制度对之进行制裁。在美国，联邦政府多次由于没能通过联邦预算而部分关门，这样的政府预算权威在我们国家的现阶段不现实也没必要，但其中所表现出来的对政府预算权威的遵从是我们应当借鉴的。 2，保证预算的统一性、公开性。统一性和公开性也是法治化的应有之意。预算法治要求政府预算的统一性，要求预算外和制度外财力不要游离于政府预算之外，保证政府财力不要分散。应当通过财税法律的相关制度建设，把除某些特殊需要的之外一切政府收支都纳入各级政府预算之内。预算的公开性也是预算法治的要求，尽可能公开政府预算是确保政府活动受到社会公众约束和监督的基本条件。我国的政府预算向来缺少公开性和透明度。几十年来我国通过报刊杂志公布的政府预算从来都只有几个收支大类的数据，没有明细化的数据材料。每个数据少则以十亿元，多则以百亿元乃至千亿元计，从来没有具体化的数表。如此庞大的数额，使得其数据所包含的意义根本无法体现，也就谈不上政府预算的公开性了。在有些部门和地方，为了维护自身的集团利益，往往有意采用种种和手段隐瞒自身的财政收支状况，从而极大地增加了我国政府预算的模糊性，极端者甚至将预算数据列为最高机密，真实数据只有少数几个人知道。我国财政活动中这种不公开性和模糊状态往往造成触日惊心的严重浪费、腐败。坚强政府预算公开性建设刻不容缓。要实现预算法治就要求我们保持预算的统一性和公开性，预算的统一性和公开性是公共财政的法治基础在预算领域里的规则要求。 3，坚持预算的计划性和程序性。预算法治要求预算的计划性和程序性。政府预算直接体现着政府的政策意向，直接关系到社会经济运作状况的好坏，因而必须预先作出周密的计划。我国目前的各级政府预算仍然缺乏性和计划性。为此，必须将我国政府预算的编制时间大大提前，争取在上一财政年度的年初就着手本财政年度的预算草案的编制和立法审议工作，并力争在本财政年度开始之前通过政府预算。只有这样，各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批，从而形成具有科学性的各级政府预算。强化政府预算的程序性也是预算法制的重要。预算草案的提交、审议到批准要严格按程序进行。预算执行的追加追减和审计决算要有严格的程序规则作为约束。我国现有的预算制定程序性不强，预算草案的提交、审议到批准的全过程很简单。预算执行的追加追减和审计决算等活动，主观人为的因素都太强，没有遵循法定程序而乱收乱用的现象屡屡发生，社会公众和人代会难以通过预算程序有效地规范、约束和监督政府及其则政活动。为此，必须严格遵循既定的政府预算程序，从而使政府预算真正成其为政府预算。
