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公共财政的法治基础

2017-08-24 01:09 一、 公共财政的含义 　　公共财政是与市场相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政。公共财政是指市场经济条件下的财政，在市场经济条件下，相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足公共需要，财政则是实现政府职能的物质基础。正是因为市场经济条件下财政存在和的主要依据在于满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”。依据西方财政学，财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公共需求，但却无法通过市场机制自发供给的公共产品必须由政府这个公共主体予以提供，因为政府提供公共产品是采取非市场方式的，不具有赢利性，且对所有的主体一视同仁，平等地提供服务、平等的收取费用，再加之民主代议制度下必须符合建立在个人利益基础上的公共利益，接受选民的监督，因此这种财政活动具有明显的公共性，故而称之为公共财政。　　本来，财政的是Public Finance，即公共财政。在西方国家里，财政就是公共财政，而在我国，财政的概念是指计划经济体制下的财政，或现在意义的基础财政，公共财政是市场经济条件下的财政。因此，在我国的语境下探讨公共财政别有一番风味。　　公共财政是按国家（政府）提供公共商品的决策方式来划分的类型，与此相对应的应是“家计财政”和“计划财政”。在公共财政模式下，经济建设投资支出的比重，随着市场经济发展阶段的变化而改变，著名发展经济学家罗斯托和财政学家马斯格雷夫关于“公共支出增长的发展模型”大致为我们在公共财政模式下安排经济建设投资支出的比重提供了定性，但具体比重则要视经济发展的具体情况而定。搞公共财政的目的在于根据社会主义市场经济下社会公众的意愿来提供公共物品，满足社会成员的社会公共需要，从而通过财政与市场的分工与合作，充分发挥两种机制各自的优势，尽可能提高全社会资源配置的效率，使有限的资源更好地满足全社会成员不断增长的物质文化生活的需要。　　公共财政有几个鲜明的特征，首先就是要以满足公共需要为主要目标和工作重心。而以提供公共产品和服务作为基本方式，是公共财政的第二个特征。这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制，以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明，千千万万市场主体分散决策这种运行机制、资源配置机制，更有利于解放生产力。但是市场有缺陷，有其失灵的领域，我们就必须在这些领域，特别是在公共产品和服务不能有效提供的领域，由政府担负起应该负的责任，职能应该到位。公共财政的第三个特征就是要以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政必须实行政府理财的宪政化、法治化、民主化。税收所得的收入和支出要绝对分开。收税的机关不能决定钱如何使用。第四个和公共财政紧密相连的基本特征，是公共财政在管理运行上必然是以意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里说到的公开性又是和公共财政的表述直接呼应的，就是不能把什么都放在桌面下藏着，由部门内部少数知情人来讨论，而是要最大限度地把信息提交给社会成员。但除特殊的机密外，如某些国防。除此之外，应该公开的一定要有公开性，公开性要具体落实在透明度上。　　对公共财政的概念、类型归属以及具体特征进行了讨论会之后，我们对公共财政的含义就有了基本的了解，接下来就可以开展公共财政的法治基础话题的探讨。　　二、 公共财政的法治基础　　关于公共财政的法治基础这样的话题，已有相关的进行了论述，作者把公共财政的基础归结为两点：1，体系的健全；2，法律得到普遍遵从。我认为，作者点到了公共财政法治基础的一般要求，但是没有从实质的地方抓住要害。作者的这一种论述仅仅是对公共财政法治基础进行了概念上的简单推演，并没有从公共财政的特点出发进行论述。依据作者的思路，任何制度任何文明的法治基础都可以说成这两点。我们可以说法治的基础是法律体系的健全和法律得到普遍遵从，我们也可以说经济法治的基础是法律体系的健全和法律得到普遍遵从，我们还可以说刑事法治的基础是法律体系的健全和法律得到普遍遵从，等等。这样一来，公共财政法治基础的特征论述就被隐藏起来。我认为这样一种视角的论述有着一定的意义，但是对公共财政的法治建设并不能起到很实质的和指导化的作用。本文试图突破这样一种视角，从公共财政的独特入手来谈公共财政的法治基础。　　公共财政活动的内容根据其性质可以分为财政权力活动和财政管理活动。财政权力活动国家为了达到筹集必要资金的目的，其同志权力对国民进行命令、强制的活动。财政管理活动管理、使用已经筹集到的资金的活动。前者有关的最重要法律法规就是税收法律法规，后者有关的最重要法律法规是预算法律法规。除了财政活动的这两方面外，讨论财政还必须讨论财政监督活动，财政监督活动 是国家为保障财政分配活动正常有序运行， 对相关主体的财政行为进行监控、检查、稽核、督促和反映的总称。财政监督的本质可以概括为在实现财政分配基本职能过程中体现的国家主体对其他相关主体的一种制约功能。财政权力活动和财政管理活动是财政活的最主要和最核心的内容，财政监督活动是公共财政活动里与财政权力活动和财政管理活动相支撑的内容，三者构成财政活动的全部，没有任何一部分的公共财政都是不完整的公共财政。　　我们本文就从这三方面的内容入手来谈公共财政的法治基础。财政权力活动的法治基础是税收法定主义，财政管理活动的法治基础是预算法治，财政监督活动的法治基础是财政监督法治。下面我们就对税收法定主义、预算法治、财政监督法治分别进行论述。