浅议政府采购制度实施中的问题(2)
2017-08-26 02:07
导读：三、政府采购管理机构不全，体制不明确 政府采购应该有制衡的组织机构，有相互协调、合理制约的管理体制。在机构设置上，预算部门、支出管理部门
三、政府采购管理机构不全，体制不明确 政府采购应该有制衡的组织机构，有相互协调、合理制约的管理体制。在机构设置上，预算部门、支出管理部门、采购中心是必不可少的。预算部门主要负责预算方面的宏观管理；支出管理部门的职责在于审批政府采购项目、进行资金拨付和履行监督；采购中心则依法办理政府采购具体事项。各部门各司其责，相互制约。从实践来看，我国大部分地方在启动政府采购工作时，均没有设立专门的采购机构，而是依托财政部门内主管各支出的现有机构和人员开展这项工作，他们既管理审批和招标，又管理政府采购资金的预算，职责不清，不利于监督和制约，成为政府采购中腐败现象发生的重要原因。 政府采购管理体制还涉及到权限划分。集权制下的集中采购能够产生批量优势，可以降低采购成本，制约腐败行为，促进财政支出制度的改革。分权所带来的分散采购则有利于批量小的、有特殊要求、时间紧的商品物资采购。可见，集权分权各有利弊，各有其适用范围。我国在实施政府采购行为中对各级政府采购权限没有明确的界定，导致一些地方该集中采购的没集中，权力下放，使数额较大的财政支出没能形成规模经济，资金使用效益低下；另一方面，该分散采购的没分散，权力集中，采购行为出现较大的时滞性且浪费人、财、物等资源。
四、采购操作中存在的不规范现象 首先，由于统一的政府采购立法缺位，政府采购的实施范围不清。一是纳入政府采购的单位存在着争议。如是否将非预算单位使用预算资金办理公共采购及国有使用财政拨款进行采购纳入政府采购，各地做法不一；二是采购对象的确定存在随意性。有的地方不论采购金额大小、项目性质、需要的时效性全部采取“一刀切”，统统纳入政府采购，造成实际采购过程中出现大量不符合常理的现象。 其次，采购方式单一。从国外的经验来看，政府采购有多种采购：公开招标、选择性招标、谈判采购、两阶段招标、询价采购等等，每一种采购方法都有其适用的环境。一般国家都确定以公开招标为首选，对其它方法明确规定其适用环境及批准机关。我国现阶段从各地出台的政府采购规定看，基本是单一的公开招标方法，对其它的采购方式没有具体内涵和适用环境的规定。 再次，政府采购市场范围不规范。由于政府采购具有资金来源的公共性、业务的公开性、公众关注性、信息的广泛性及交互性等特点，因而在国外很多国家已逐步实现政府采购市场的自动化和化管理。我国的市场体系尚不健全，政府采购实体和采购主管部门的职能还没完全转变，地方保护主义盛行，各类竞争主体的市场机会并不均等，再加上政府采购客体的市场组织化程度低，市场秩序比较混乱，离统一的政府采购市场相去甚远，更谈不上政府采购市场的网络化规范。 最后，政府采购对节约资金的处理面临两难。归采购单位，财政无意义。归财政，采购单位无意义。导致节约的资金在预算上体现不出来，政府采购的效益性功能大打折扣。
五、与其它方面的配套 政府采购制度功能的充分发挥不仅仅是一个采购环节的问题，它涉及到一系列管理措施的配套问题： 第一，现行的财政资金预算管理方法与规范的政府采购所要求的国库管理体制相矛盾。规范的采购制度要求实行财政资金统一账户、统一预算、统一核算、统一支付且预算由用款单位采用零基预算方法编制。我国目前的情况是，一方面，各地方财政资金账户名目繁多，多头开户、重复开户现象严重，财政资金按性质归口管理，预算指标层层分解，层层下拨，款项分散支付，是一种明显的财政资金分散管理做法。另一方面，预算不是由用款单位和具体项目部门编制，而是由主管部门编制，操作上实行的是基数加增长比例法，且编制滞后，线条太粗，导致预算的客观性不足，约束力差。 第二，政府采购制度作为一个系统，不仅体现在采购环节上的监督管理，而且还反映在支出源头的控制上。为此，建立起对财政支出尤其是重点项目的可行性论证制度至关重要。通过可行性，预期效益评估，以及实施群众听证、立法审议制度，可以尽量减少投资失误。我国目前的情况是，各项财政项目支出长官意识浓厚，因投资失误造成的浪费、损失令人触目惊心。 第三，政府采购制度的有效实施还取决于各级财政政策及其与其它部门政策的统一性、协调性和连续性。多年来，我国财政支出实行的是部门出政策，财政拿票子的支出管理体制，由于条块分割，政出多门，政策协调性差，导致出现资源分散，财政投资项目的“大而全”“小而全”等现象。 此外，我国目前缺乏有效的财政支出绩效评价机制，政府采购还没有进行预算控制等，这些都在很大程度上政府采购制度效应的发挥。
