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我国中性财政政策选择解析

2017-08-29 03:53 　摘　要：从一国的可持续来看，积极财政政策的实施只能是阶段性、暂时性的，随着一国经济形势的发展变化应适时适度做出相应调整，才能更加地调控宏观经济布局和结构，使其沿着健康、稳定的发展运行轨道前进。伴随着我国积极财政政策的连续实行，经济增长加速效应突出，国民经济领域产生了许多结构性的和矛盾，这迫使我国财政政策的选择有必要由扩张性向中性转移。把握积极财政政策向中性的财政政策逐步过渡的“火候”，就要充分适应经济形势的不断变化，在调控目标、调控方式、调控手段和组合上进行适时调整，采用更为适合我国国情的科学的宏观调控财政手段。　　关键词：扩张性财政政策；中性财政政策；国债负担率；挤出效应　　传统宏观经济学一般把财政政策大体分为扩张性财政政策（积极的财政政策）、中性财政政策（稳健的财政政策）和紧缩性财政政策三类，其中中性财政政策与另两者的区别主要表现在对国民经济的作用方向上。扩张性财政政策和紧缩性财政政策都是一种“逆风向”的反周期操作，防止总需求的大起大落引发宏观经济剧烈波动，以及由此导致的种种负面；中性财政政策则不是反周期操作，而只是一种导向性的操作，它的本来含义就是财政收支保持平衡，不对社会总需求产生扩张或紧缩的影响。　　我国自1998年8月起开始实行以增发国债为主要手段的扩张性财政政策，即积极的财政政策，这一政策的实施，使我国成功地渡过了亚洲危机，并带动我国经济走出低谷，开始了新一轮的高速增长。积极财政政策一般包括了扩大政府支出和减税两个方面的，1998年以来，基于我国的有效需求不足而选择的是以扩大政府支出为主的政策，主要体现在国债投资的逐年扩大，据统计，1998-2004年间，我国累计发行了9100亿元的长期建设国债，再加上银行的配套贷款，六七年间这部分国债拉动形成的投资规模约为5万亿元人民币左右，每年拉动GDP增长两个百分点。其它的积极财政政策还包括：向国有商业银行增发国债，专项用于基础设施建设；调整税收政策，分批提高部分产品的出口退税率，对有关项目实施税收减免；推进“费改税”改革，减轻和农民负担；提高公务员工资、增加下岗职工的社会保障支出等，从宏观调控的角度来看，积极财政政策的实施确实为我国扩大国内市场，改善基础设施和经济结构，促进国民经济的稳定协调发展发挥了巨大的作用。但我们也应该清醒的认识到，从一国经济的可持续发展来看，这种积极财政政策的实施只能是阶段性、暂时性的，不可能长期实行下去，随着一国经济形势的发展变化应适时适度做出相应调整，才能更加科学地调控宏观经济布局和结构，使其沿着健康、稳定的发展运行轨道前进。　　伴随着我国积极财政政策的连续实行，进入2003年后，经济增长加速效应突出，国民经济领域产生了许多结构性的问题和矛盾，一些风险和制约的因素也愈加突出，主要表现在：　　1、政府财力方面。我国实行积极财政政策是在需求不足、通货紧缩和货币政策失灵的情况下被迫采取的，这并不意味着政府具有长期大规模实施扩张性财政政策的能力。1997年我国财政收入占GDP的比重仅为11.6%，最近几年这一比例有了很大提高，到2003年财政收入占GDP的比重超过了20%，能够用于宏观调控的财力是非常有限的。这几年实施积极财政政策，扩大政府投资，基本上是依靠扩大财政赤字、发行国债来进行的，但长期实行已经给未来的财政收入增量埋下了隐患。　　2、财政风险方面。这些年实行积极财政政策是正确的，但也有负面影响，它加大了财政风险，突出地表现在加大了赤字风险和国债风险。实施积极财政政策以来，我国财政赤字和国债发行额与累积余额迅速增加，赤字率（赤字占GDP的比率）和国债负担率（国债余额占GDP的比率）都有大幅度提高。1998—2002年，我国的赤字率从1.2%上升到3.0%，国债负担率从10%上升到18.1%，赤字率开始接近国际警戒线3%.有的国债资金甚至被挪用等，这些都会影响国债的投资效益，增大国债风险。　　3、“挤出效应”的问题。所谓“挤出效应”是指由于政府扩大赤字、增发国债而引起对民间部门资金供应的减少，从而减少民间投资的现象。经济学界有两种观点，一个角度认为，我国当前实行的积极财政政策不会产生“挤出效应”。主要理由：一是“挤出效应”的条件之一是财政支出的扩张引起利率上升，从而抑制民间投资，而目前我国的国债发行没有引起利率的上升；二是目前我国的银行部门存在着大量的存差，不存在政府和民间部门在信贷资金需求上的竞争问题；三是民间投资的融资渠道不畅、投资渠道狭窄、制约因素较多；四是入市门槛高，投资项目的资本盈利率普遍偏低等。当这些因素消除后，长期实行扩张性财政政策就可能引起“挤出效应”。而另一个角度来看，实行积极财政政策以来，税收收入出现了超常增长，不管原因如何，从财政收支总体来看，都意味着政府支配使用的资源增加，相应地，民间部门支配使用的资源减少，投资能力减弱，这明显属于“挤出效应”范畴。　　4、防止原计划经济体制复归的问题。在货币政策与财政政策的使用上，一般认为，货币政策偏重于市场调节，财政政策，尤其是国债投资政策偏重于政府的计划调节。现在，我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，计划经济体制还有相当大的影响。在这种背景下，如果长期实行积极财政政策，国债投资规模控制不够，就有可能强化计划经济体制的作用，导致原有体制的复归，影响市场经济体制的确立，妨碍我国入世以来在国际社会寻求对我市场经济地位确认的诉求。目前我国的经济运行在很大程度上仍然是一种政府主导型的经济运行态势，政府包揽过多的问题依然存在，而国债资金投资是一种高度集中的计划投资体制，投资项目由地方、下级层层申报，中央、上级层层审批，同时还要求银行配套贷款、地方安排配套资金，其影响规模要几倍于国债投资规模。这种计划经济体制同政府官员的任命制相结合，很容易产生争投资、大干快上、大搞“形象工程”和“政绩工程”的弊端，项目投资重数量和速度、轻质量和效益的问题比较明显和突出。　　这些问题和矛盾导致的结构性经济过热，最主要的表现性方式就是投资膨胀，油、电、煤运全面紧张，基础原材料价格大幅上涨，从而诱发通货膨胀。央行发布的今年四月PPI数据显示：煤炭价格同比上升33%；成品油价格同比上升3.5%；钢材价格同比上升33.4%；铜价同比上升49.5%；一季度全国有24个省市被迫拉闸限电。因此，在条件成熟的时候，这种以国债投资为特征的积极财政政策应适时退出，而代之以稳健的中性的财政政策。2002年5月，财政部部长金人庆在上海出席全球扶贫大会闭幕式记者招待会时说：在当前经济情况下，不但存在局部地区行业投资过大、经济过热的问题，也存在着农业、能源、高产业、消费服务业等投资不足的现象。这需要采取有保有控的财政政策，不搞一刀切。我国的财政政策要从积极的财政政策向比较中性的财政政策过渡。2004年11月6日，财政部副部长楼继伟在2005年中国行业发展报告会上公开表示，明年将实行“稳健”的财政政策，即在服务于宏观调控政策的同时，适当削减赤字和公共投资，积极增收节支，调整支出结构，推进财政改革。　　如何把握好积极财政政策向较为稳健的中性财政政策的过渡“火候”，我个人认为应当充分适应经济形势的不断变化，在调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整，探讨更为适合我国国情的科学的宏观调控财政手段。　　1、调整财政政策目标：由刺激增长的目标转为把增加就业和解决“三农”作为重要目标。1998年以来的积极财政政策目标，一直是刺激经济增长。我国GDP的增长，按可比口径，1998—2000年，平均7.7%，2002年达到8%，2003年更达到9.9%.根据前面的，我国当前的需求不足问题，不再是投资不足和出口不足的问题，它们已经出现了较快增长，甚或出现了局部过剩问题。的需求不足主要是消费需求仍显不足。而前述的消费需求不足的三个主要原因，其深层次症结都在于就业问题和“三农”问题。增加就业人数可以提高居民收入水平，同时也是保持经济稳定增长的重要因素；增加就业，有利于提高城镇低收入群体的收入和扩大中产阶层人群的比重，从而有利于缩小居民收入差距，提高消费倾向；增加就业更有利于直接解决居民减收增支预期的压力问题。“三农”问题、“二元经济结构”问题是制约今后我国经济长期的根本性问题。经济的发展、农民收入的增加和农村市场的真正启动，将是我国消费需求增长的根本保证，也是增加内需的治本之策。把增加就业和解决“三农”问题列为财政政策乃至整个宏观调控政策的重要目标，不仅可以解决需求不足问题，促进经济的持续稳定发展，还便于将当前的财政政策与今后长期的财政政策及发展战略很好地衔接起来。　　2、调整财政政策的调控方式：由需求管理转向需求管理与供给管理并重，把二者有机地结合起来。我国的积极财政政策是典型的凯恩斯主义需求管理政策，其政策措施的核心和主要都是围绕着刺激需求展开的。但就当前我国的现实情况来看，既有消费需求不旺的问题，又存在供给结构不合理的问题。我国的产业结构、结构、产品结构和城乡二元经济结构极不合理，供给状况不能适应不同阶层、不同收入水平消费者的需求。而且随着人们收入水平和有效需求的不断提高，供给可能发展成为矛盾的主要方面，调整供给将显得越来越重要。从西方发达国家的实践经验来看，长期实行通过扩大财政赤字、增发国债来刺激需求的政策，必然会带来经济“滞胀”的恶果。因此，进入新世纪以来，西方国家普遍采用兼顾需求管理与供给管理，而以供给管理为主的财政政策。这一经验值得我们借鉴。　　3、调整财政政策手段的使用：由单一使用以国债投资为主的财政支出手段转向财政支出与财政收入手段的并用。一般来说，积极的财政政策通常采用的手段是扩大财政支出和减税两个方面。而我国一直采用单一的以国债投资为主的财政支出手段，尽管在税收等方面也采取了一些措施，但相对国债投资手段来说，则是很微弱的。政策手段的运用必须服从于政策目标和政策调控方式的变化。在将增加就业和解决“三农”问题纳入财政政策的目标，实行需求管理与供给管理并重的条件下，再继续单独依靠国债投资手段，显然是不够的，只有综合运用财政收入和支出的各种手段，包括税收、国债、投资、补贴、转移支付等手段的组合，才能有效地实现调控目标。从市场调节与计划调节的关系来看，税收相对于财政支出手段来说，更符合市场调节的要求，因此，应特别重视税收手段的调节作用。具体而言：一是适当调整国债投资的规模和方向，减少赤字预算。国债规模应该根据以下两方面因素的变化情况进行适时调整：首先要坚持财政收支在总体上、在一定时期内大致平衡的方针，要把赤字和国债规模控制在一定限度之内，比如把赤字比率控制在3%以内。根据这一要求，在经济不景气时应扩大赤字，增加国债发行和投资；当经济已经复苏并进入高涨以后，就应该缩小赤字，减少国债发行和投资。其次要考虑社会总投资和民间投资状况，根据经济发展潜力对社会总投资规模的要求，即在社会总投资规模已定的条件下，民间投资不足，就应增加政府投资；民间投资活跃，就应减少政府投资，并开放、鼓励民间投资参与公共项目、基础设施项目的建设，以减轻财政支出的压力。根据上述要求，联系当前我国实际，应当逐步减少长期国债的投资规模。二是要推进向公共财政转型的力度，加大政府投入，减轻农民负担，着力解决“三农”问题。“三农”问题与国家政策有关，被温家宝总理称为是政府工作的重中之重。为了解决“三农”问题，从财税角度看，就应该对农业和农民实行多予少取的政策，一方面大力增加对农业的投入，另一方面着力减轻农民负担。增加对农业投入的内容包括：扩大对农村地区道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资；增加对农村、、公共卫生的投入力度；通过转移支付，增加对农村财政供养人员的财政补贴等。在减轻农民负担方面，当前在农村进行的税费改革有一定成效，但这只能是一种过渡办法，从长远发展来看，应该取消现行的农业税、农业特产税和各种收费，实行城乡统一的税制。为了刺激农业经济发展，增加农民收入和减轻农民负担，应该考虑暂停征收农业税和农业特产税，首先在西部和贫困地区实行。温总理在政府工作报告中指出，从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1%以上，5年内取消农业税，除烟叶外，取消农业特产税。三是要实行适度的结构性减税措施，加大对贫困人口、失业者、低收入人群财政转移支付的力度。这里讲的适度减税，是指结合税制调整，对一些主要税种的税率适当降低，同时辅以开征一些新的税种和调高一些税种的税率。因此，可以称之为适度的结构性减税。这样做的必要性在于：进入新世纪以来，世界各国出现了新一轮的减税浪潮，在经济全球化的条件下，全球性减税在国际间具有波及效应。对此我们必须予以考虑；从和实践上看，减税对经济的发展有刺激作用；目前我国企业税费总负担过重，不利于提高企业的竞争力；我国的主要税种———增值税和企业所得税的法定税率偏高；适度减税，从发展的角度看，可以刺激经济增长，最终将有利于增加财政收入。需要减税的税种主要有：将增值税由生产型转变为消费型；统一合并内外资两套企业所得税制，调低现行3376的比例税率，规范税前列支，增加必要的扣除；暂停征收农业税和农业特产税，增加农民可支配收入等。需要增税的税种主要有：扩大资源税的征税范围；结合排污费的改革，开征环境税；结合社会保障制度的改革，开征社会保障税；开征遗产税与赠予税等。最后还需要加大财政对中小企业的支持力度。中小企业在我国经济发展中占据重要地位。目前我国中小企业已超过1000万家，占全部注册企业总数的99%，中小企业的总产值和利税分别占全部企业的60%和40%.尤为重要的是，中小企业是就业岗位的主要提供者。由于中小企业大都属于劳动密集型行业，使得它在解决劳动就业方面具有得天独厚的优势。改革开放以来，我国乡镇企业消化了农村剩余劳动力的一半左右。一项统计资料显示，我国大、中、小企业的资金就业率之比为0.48-0.66，也就是说，用同样多的资金在中小企业将安置比大企业多一倍的劳动力就业。目前，中小企业提供了约75%的就业机会。因此，加大财政对就业的支持力度，一个重要的方面就是促进中小企业的发展。