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关于政府预算透明度的几点思考

2017-08-29 06:52 　摘 要：预算管理是财政管理的基础和前提，而预算透明度直接体现了预算管理的好坏。现行财政管理中存在的种种和预算的基本特征都说明了增强预算透明度的必要性和迫切性。在完善主义市场体制的大环境下，财政预算管理更要体现法制化、公开化和透明化，使财政管理自觉接受来自各方面的监督特别是纳税人的监督，以确保财政资金使用效益的最大化。　　关键词：公共财政；预算制度；预算透明度；财政监控制度　　预算制度是有关预算组织形式、及其预算管理等方面的法规制度，即预算应有怎样的结构、怎样编制、怎样建立和执行预算等全部的法规制度，它是公共财政的核心。预算既是政府的财务计划和政府最重要的政策文件，也是一个将公众意愿和公共资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强力工具。好的预算管理关键标志是透明度、政府活动的效率和健全性，它从弥补法治的不足、改善信息质量、强化财政责任和预防腐败四个方面，对公共利益起着重要的促进作用。本文就加强我国预算透明度的必要性及改进建议作一简要论述。　　一、加强预算透明度的必要性　　（一）政府预算制度的基本性质决定了建立公共财政框架必须有一个、合理、公开、透明的预算制度。　　1.预算的计划性。西方的政府预算是预先提前18个月编制，经议会批准才能执行的，同时在执行过程中必须严格按这个计划执行。政府预算的计划性是非常严格的，对于预先编制的预算在执行时发生变化，政府是不能修改的，必须通过议会的法定程序来修改，约束非常严格，从而决定了预算必须是有计划的。　　2.预算的统一性，也就是指所有的收支包括预算内、预算外甚至制度外的收支都要统一纳入政府预算。　　3.预算的公开性。公开性是政府预算透明度的必然要求，也就是要将政府预算成为对全社会的公开性文件，其内容能为全社会所了解。　　4.预算的法治性。“法治性是公共财政的精髓。”[1]预算的法治性要求政府预算管理的各个环节都必须遵循法定程序，经立法机关批准，受立法机关约束，立法机关也只有依据预算才可调度资金。经法定程序审批后的政府预算，即成为具有效力的文件，行政部门必须无条件执行，不得随意更改。如遇特殊情况需要调整原定预算，同样必须遵循法定程序，不得在法律之外调整或变更预算。因此违背政府预算的行为是违法的，任何人都要受到法律的追究和制裁。　　（二）我国预算制度透明度的现状决定了必须建立一个公开、透明的预算管理制度　　1.预算的预见性不强，因而缺乏计划性。我国预算年度采用的是公历年制，即从每年的1月1日至 12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能作为法定的执行依据。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，出现预算空档，处于无“计划”状态，只能按上年基数进行，增大了预算的随意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。　　2.综合预算的编制虽然取得较大进展，但预算外收入、制度外收入等在预算编制时没有完全纳入收入预算，因此收入的统一性受到。并且，过多的预算外、制度外资金形成部门“小财政”，弱化了财政集中分配资金的职能，使得财税部门不是唯一的政府预算资源的筹集者和分配者；另外各种收费规模过度膨胀，缺乏监控机制，使资金体外循环，严重侵蚀了税基，破坏了预算收入的完整性和统一性，干扰了正常的分配秩序，助长了腐败的滋生和蔓延，必然加剧地区或部门预算关系的不透明。　　3.预算编制手段落后，预算透明度缺乏操作前提。一是政府报告系统不健全，总预算会计在集中层次上记录拨款，以拨列支，不能及时、同步追踪预算资金运动全过程，而是依赖于银行、支出单位提供的财会信息，信息的真实性差、可信度低；并且经济、社会各项指标的预测手段很差，导致预算编制的基础资料如经济数据、定员定额标准等缺乏科学性和合理性。每年提交人大的政府预算报告只是文字说明，不反映账户体系、数据、编表等，不能算是真正意义上的政府预算，因而其透明度大打折扣。同时缺乏透明的表现还在于，即使政府预算公开了，也缺乏专业人士对专业化的数据、表格、账户体系等进行审议以及对公众的说明和解释。　　4.政府预算法定性不高。“政府预算的透明度首先要建立在健全的体系下，没有法制化，就无所谓透明度。”一切财政活动必须以法制为基础，即要有健全的法律体系，使得财政活动有法可依，这是依法理财的关键。实际上我国的财政法规体系，明显存在着立法层次较低的。除《法》和《政府采购法》外，“其他法律都不同程度地存在与主义市场的”、与公共财政的要求以及我国加入WTO的新形势不相适应的地方，迫切需要进行修订。如不尽快改变这种情况，就势必我国的财政改革，就不可能真正建立起与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，也就谈不上依法理财。尤其是财政某些领域的基本法律法规还存在盲区，“如预算管理体制、转移支付、”“国资管理、债务管理、财政监督等。”“现行财政立法中行政法规、部门规章及其他规范性文件占较大比重，虽然法规、规章的制定、修改和废止程序较法律较为灵活，但因其法律层次不高，执行效力低，降低了政府预算的透明度。”[2]　　5. 财政监控制度的不健全也是预算透明度不高的原因之一。预算监控力度较弱，就难以对公共支出机构的预算执行情况进行及时、有效的监控，支出机构截留、挪用财政资金的现象时有发生，财政管理处于被动局面。国库集中收付和政府采购制度都是加大预算执行监控力度的重要手段，但这两项改革均处于试点过程中，国库功能还没有充分发挥，相关配套措施还没到位；纳入政府采购的货物、工程和服务的范围相对较窄，采购方式还比较简单，因此操作细则等制度依然有待于进一步完善。同时缺乏违反政府预算的法律追究制度，处罚时对事不对人，处理偏轻，公共支出机构违约成本太低，在一定程度上纵容了违反预算的现象，尤其是违反预算行为根本不向广大纳税人公开，因而无法实现透明化。