论政府采购监督机制的构建(2)
2017-09-01 01:15
导读：二、监督点的有效分布：监督机制的关键 上，规范化的政府采购制度本身就具备一种监督约束力，但问题在于如何保证制度规则得到相关主体的遵守和执
二、监督点的有效分布：监督机制的关键 上，规范化的政府采购制度本身就具备一种监督约束力，但问题在于如何保证制度规则得到相关主体的遵守和执行。在某种程度上，政府采购制度是各参与主体为实现各自经济利益而进行的一种博弈活动。为此，就需要对政府采购参与主体间的相互关系进行简明的。如图1所示，以政府采购业务为主线，政府采购各参与主体之间存在着一种相互作用及监督约束关系。 在上述相关主体的相互关系中，财政部门无疑具有特殊的重要地位。在某种程度上，财政部门担当着“裁判员”的角色，需求单位和供应商则相当于“运动员”，财政代表政府制定采购规则，单位和供应商则按采购规则办事。（1）财政部门并不包揽具体采购事务，在规范的政府采购制度中只是起到一个裁判员的作用。初始时期，财政部门可能多做一些服务代理工作，随着采购制度的逐步完善，财政部门不应再插手直接的采购业务，从而杜绝垄断性的腐败行为。（2）政府采购通常采取公开竞争性招标形式，国内外实践证明：只要保证程序的有效性，其将大大降低采购环节出现腐败舞弊的可能。（3）在整个采购过程中，通过采购委员会审定重大的采购政策及专项物品，招标过程邀请人大、纪检、监察、工商、技术监督等部门参加监督，公证处公证，从而保证了采购过程的公正和透明。（4）从机构的组建、队伍的来源上保证。即财政部门从机构人员上严格把关，引进竞争机制，公开竞争
招聘，能上能下，竞争上岗，从而造就一支精干、务实、廉洁、高效的政府采购管理队伍。同时，对弄虚作假、殉私舞弊的采购机构人员进行严格的处罚，也是各国政府确保采购行为廉洁所采用的有效手段。 从经济学角度讲，监督机制是通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损失，以促使政府采购规则得到应有的重视和有力的执行。制度风险必须控制，但核心还是人的问题。而在政府采购制度中，监督约束机制在各相关主体间的有效设定和合理分布，则是保证政府采购制度健康运行的重点和关键。根据上述政府采购运行关系示意图，构建政府采购的监督约束机制应考虑设置四重监督机制： 第一，内部监督机制。这里的内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现，主要包括：（1）作为政府采购主管部门的各级财政部门，根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等而对采购职能部门的采购执行情况进行监督，其侧重于对采购资金的使用进行监督；（2）采购实体（各级行政事业单位）根据政府
采购合同、商品反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于所购商品的质量监督； （3）采购职能部门通过实物管理方式对采购实体的货物使用情况进行的监督，重点是对国有资产的保全监督。通过内部监督机制的设置， 可使政府采购过程环环相扣、有条不紊，促进了政府采购行为的规范化。 第二，监督机制。法律监督机制是一种全面、广泛、外在和刚性的监督机制，政府采购制度的存在及其有效运行必须建立在一整套完善的政府采购法律体系之上。完善和配套的政府采购法律体系是政府采购制度的法律保障和行为依据，从政府采购制度运行的外部，以高于内部监督机制的形式对政府采购全过程进行监督，从而促进政府采购过程的依法行政、依法理财。这里，政府采购的监督法规体系主要包括三个层次：（1）国家制订统一的《政府采购法》。（2）地方各级人民政府根据国家的《政府采购法》制订相应的管理办法。，我国的《政府采购法》尚未出台，地方政府可根据财政部已出台的《政府采购管理暂行办法》制订相应的地方性政策法规。（3）财政部门制订的政府采购监督检查工作的配套法规，如《政府采购招标投标程序规定》、《政府采购履行监督及验收工作办法》、《政府采购资金拨款管理办法》、《违反政府采购行为处罚规定》等等。可以说，加强政府采购监督机制，重要的前提就是“立法先行”，法律监督机制无疑可大大提高政府采购规则的权威性，有效遏制并预防潜在的违规行为。但须指出，充分发挥法律监督机制的作用应具备两个条件：一是颁布、合理、明确、可操作的“阳光法案”（即政府采购法律规则）；二是强化采购法律规则的执行力度。 第三，各级纪检、监察、审计等外部监督。财政部在出台的《政府采购管理暂行办法》中，明确规定了各级财政部门在政府采购活动过程中开展监督的权利和义务。由于政府采购牵涉的商品范围很广， 监督者不仅需要有财政与财会业务知识，更需要有工程预决算、国际贸易等方面的专业知识，而目前财政部门内部则缺乏这些专门人才。因此，必须借助其他部门的力量来充实和加强政府采购监督队伍。当前，财政部门要克服请外人监督会造成家丑外扬、自身形象，或者不愿让外人插手政府采购事务的偏见认识，主动邀请审计、监察、技术监督等部门参与政府采购市场的监督，充分发挥中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查。在此基础上，进一步理顺财政部门内部各职能科室在政府采购管理和监督工作中的职责分工，明确财政部门现有的财政监督机构（财监科等）在政府采购监督工作中应承担的责任和相应的权力，落实目标责任制和考核制度，确保把政府采购的监督工作落到实处。 为规范政府采购行为并促进廉政建设，必须实现内外监督机制的有机结合。监察、审计等部门的外部监督作用侧重于事后监督，同时，起到了明显的威慑和预防作用。其中，审计监督主要是通过社会中介组织对政府采购事务及招投标过程进行的监督，以保证政府采购项目的公正性和有效性。而对属于行政监察对象的单位负责人和有关责任人，则可充分发挥监察部门的监督作用，对其违反政府采购制度规定的行为追究一般责任和纪律责任。其中，追究法律责任可按《行政监察法》有关规定，视违规情节分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职等处分。构成犯罪的则移交司法部门依法追究其刑事责任。对不属于行政监察对象的单位责任人和有关责任人违反规定的，可由监察部门视其违规情节向有关部门提出责任追究的建议。 第四，社会监督机制。在政府采购制度的具体运行中，政府采购主管部门应制定对外信息发布的制度和办法，定期将有关采购信息、采购法规、采购文件以及采购原则等向社会公开，通过发挥新闻媒体的传播作用，客观上接受社会舆论监督，从而形成有效的社会监督机制。社会监督机制主要借助于社会舆论力量来监督政府采购工作，对违反政府采购管理规定的单位和个人，不仅要严肃处理，还要敢于公开曝光。社会监督机制的介入，不仅能保证政府采购的高透明度，促进采购过程中的反腐倡廉，维护政府部门形象，而且还能强化社会公众的公共参与、公共监督意识。公开接受群众监督是防止腐败的有效手段。各级财政部门应将政府采购工作纳入政务公开的重要内容，建立必要的举报奖励制度，发动社会监督力量参与政府采购工作的监督检查。 此外，还须强化政府采购监督机制的相关配套措施，主要包括： （1）建立政府采购定期报告制度c财政部门要设计一套专门的政府采购辅助账表，印发到各采购单位。采购单位必须按规定建立政府采购辅助账，逐笔记载纳入采购范围内的每项采购计划完成情况，定期向同级财政部门报送政府采购统计情况表，为财政部门开展日常监督检查提供必要的基础资料。（2）建立政府采购定期检查制度。政府采购中心要定期向财政部门报告年度采购计划完成情况。财政部门可以根据掌握的情况，选择一些重点项目开展检查，并保证每年的检查面达到一定比例。下级财政部门应定期向上级财政部门报告本地区的政府采购活动情况，上级财政部门可根据各地情况，决定是否对下级开展检查。当前，为保证政府采购制度得到全面的贯彻落实，应在全国范围内开展一次政府采购执法情况大检查，对一些推行政府采购制度不力的单位或个人给予严肃处理。 总之，构建多层次的监督机制既要突破思想上的障碍，更要克服部门既得利益，唯此，才能充分发挥政府采购的优越性，从根源上有效地防止和杜绝政府采购过程中的各种腐败现象。
