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中国税收执法的体制环境探析

2017-09-01 06:11 一、税收执法机关面对的不是单纯的纳税人　　这个首先应该从公共财政体制的构建谈起。　　界似乎普遍认为，完善主义市场体制最为根本的一条就是界定政府的职能、限定政府的权力、让政府退出市场。政府干预的目的是熨平经济周期，保持总需求和总供给平衡；建立健全法制，为市场竞争主体创造一个平等竞争的环境；抑制市场经济的外部性，在市场失灵的领域承担主要责任，为公众提供服务，保持整个社会的可持续。而的情况是，的财政体制尚处于从生产型财政向公共服务型财政转变的起始阶段，政府仍继续充当着市场投资主体，各级政府尤其是地方政府很明显地将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，而把公共服务降为第二职责。对此，普遍认为，这是一种过渡，一种过渡中的必然，只要完成了这个过渡，实现了真正意义的公共财政体制，即政府的权力范围与市场有了彻底明确的划分界定，一切问题都将迎刃而解。　　但是，问题绝不会如此简单。构建公共财政体制，表面看，目标似乎是明确的，但实际上，这一目标只具有某种象征性，而不具有实质性。最为关键的是，不管如何论证政府退出市场的合理性和优越性，事实上，在中国，政府退出市场的理论前提似乎从来就不曾存在过。这其中涉及极其复杂和棘手的更高层次的体制问题，即理论创新和改革突破都难度巨大的所有制问题。无论改革走到怎样的境界，有一个问题是必须要回答、必须要解决的，那就是把全民收入当做一家收入甚至某几个人收入的情况究竟算什么？我们不把注意力，不把话题、问题从微观管理的层面跳出来，上升到资产的层面、产权的层面、资本的层面讨论问题，国有企业的改革是说不清楚的，同样我们所要构建的公共财政体制的本质也是说不清楚的。　　国有资产管理体制改革无法绕过最为致命的产权问题，决定了这一改革可以说是经济转轨过程中最具风险性的改革，无异于一次体制革命。因此，一直以来，理论和决策层面似乎都主要是在外围寻找办法和策略，将改革的重点立足于解决国有资产的有效经营，希望以此开拓出一条逐步释放风险的渐进通道。由于出发点主要不是产权，因此在设计上就必须首先作出种种假设，如假设主体是完全的（或者完全可以寻找到理想的主体），只要通过改革就可以完整到位；假设国有资产的权利边界是清楚的，只要明确权限就可以清晰划分；假设市场是健全的，只要经过改革，国有资产就可以有效经营；假设代理者是忠诚的，只要通过授权，代理者就会尽职尽责。至于这些“制度设计的前在预设”，能否最终成为事实，只好靠实践和时间去验证。绕开敏感的产权问题所进行的一系列国有资产管理体制改革，不能说没有成绩，但起码到目前为止，著名经济学家张维迎在很早以前就阐述过的国家所有制下国企的政企分开的不可能性、所有权约束的无效性、解决经营者行为短期化的不可能、预算约束硬化的不可能、经营者与职工制衡关系的不可能，这“五个不可能定理”并没有被有效推翻。这也许还不是最重要的，让人更加惊恐不安的是，在改革的过程中，回避产权问题实际上等于在一定程度上制造了产权真空，在这种态势下，国有资产的掠夺性转移，进入只具有代理身份而不具有所有身份的特殊个人的腰包，其速度和数量都到了惊人的地步。这或许是某些权贵经济学家的愿望，但绝不是代表全民利益的国家政权的初衷。从中共十六大报告指出的要“建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”这一表述中可以看出，为防止国有资产流失，政府对国有资产的管理职能将会加强，但这同时也说明，政府退出市场，不仅其理论前提不存在，在实践上也是走不通的。　　公共财政体制要求政府退出市场，政府对国有资产的天然管理职能又逼迫政府留守市场，这是一个巨大而又根本性的矛盾。我们无法不得出这样的结论：不管改革遵循怎样的路径，亦不管各种微观制度如何变迁，只要政府国有资产管理职能具有长期存在的必然性，政府究竟应当行使哪些权力，怎样行使这些权力，找到一个比较准确的界定就绝不是一个简单容易的事情，而政府退出市场则会一直漂浮在表面上，其将发展经济、开辟财源作为首要职责进而操纵市场的动力亦绝不会彻底弱化。　　用了以上较大的篇幅去讨论财政体制和国有资产管理体制问题，落实到税收执法环境这个主题上，引出来的问题其实很清楚——在中国现有财政和产权体制下，征纳之间的关系与其说是政府与纳税人之间的关系，不如说是政府与政府之间的关系。税收执法当局是政府的一个职能部门，受制于政府；国有企业以及国家控股企业的资产代理人由政府任命，更是受制于政府，至于非国有企业，由于地方政府受发展经济、开辟财源这种首要职责的驱使，亦同样处于地方政府的保护之下。所以，虽然已经建立了较为成熟的税法体系，中国的税收执法在很大程度上乃是一种政府与政府之间在权力和利益上的博弈，这就是中国税收执法环境最关键同时也是最难突破的瓶颈，税收执法中频繁出现的公正失衡问题、法力失效问题均与此有着巨大关联，它同时也是欠税——这种为中国所独有的现象的主要根源。