关于预算调整的理论思考(2)
2017-09-02 02:49
导读：2.从预算执行中控制的对象来看 预算执行其实是一个将资源投入化为产出以此促成政府政策目标的过程，在整个转化过程中，对这个系统必须进行控制，但
2.从预算执行中控制的对象来看 预算执行其实是一个将资源投入化为产出以此促成政府政策目标的过程，在整个转化过程中，对这个系统必须进行控制，但如何实施有效控制，从对象上来划分，可以从两个方面进行，即控制投入和控制产出。我国预算控制的侧重点，可以从另一个角度来界定预算调整事项。 （1）控制投入，对各投入项目间的资源（支出）转移进行控制，即“打酱油的钱（如人员开支）不能用来买醋（搞建设）”，也就是要求不能轻易改变预算的构成（投入组合），当然要求在执行预算时充分遵循预算平衡的原则，即确保执行中的合规性——遵从预算，通过详细的投入控制确保不会有违反预算计划的行为，如果遇到特殊情况确需变更时，需经立法机构审批，其目的在于维护国家预算的计划性和权威性，确保财经纪律。这里所指的支出数额，具体表现为政府提供公共产品的的预算投入。 （2）控制产出，即要求各支出部门和机构对预算资源的使用结果——主要是产出负责，关注的焦点则从合规性转向了绩效方面。在产出控制的模式下，为确保最有效的实施政府政策和举措并达到预期的绩效目标，支出部门和机构被赋予足够的灵活性来管理自己的资源，具体来说，只要不突破预算支出的限额，即保持预算平衡或举借债务的数额不增加，就可以根据需要变更预算的投入结构。 简言之，与控制收入相比较，在控制支出模式下，政府部门及各预算单位在预算资源的使用或营运决策方面有很高的自主性，相对而言立法机构作为的空间就窄小了许多，很明显采用的是平衡标准的预算调整概念，这与收入模式下的预算标准概念有着显著的差别。因此要明确界定我国预算调整的范围，首先就要弄清现阶段重心是侧重控制投入还是产出。 从理财学的角度上分析，对政府考核标准是绩效，也就是最终的结果是否有效率地、按纳税人的需求提供了公共产品，而对生产的过程可以给予相对少的关注，这也是许多国家自20世纪80年代以来
放松了投入控制，而将控制的重心转向产出方面的主要原因，近年来西方兴起的绩效预算的例子就充分地说明了这一趋势。 我国仍处于过渡阶段，政府内部缺乏关于规划和绩效方面的信息，短期内难以建立的评估体系，即使存在一些宏观的评估框架，实践上却缺乏可操作性。况且我国预算部门尚未养成“遵从规则”的文化，如果超越这一阶段冒然效仿，以控制产出为中心，对具体投入结构、规模不加以约束，即实行总额控制，单纯采用维护预算平衡的法则去衡量，其后果不但不能有效控制预算绩效，而且还会使大量的公共资金因疏于监管而浪费。故维持和改进控制投入的模式是当前唯一可行的选择。 预算准备中经常出现的是收入低估、支出高估，各级政府或多或少地留有余地，我国近年来连续税收大幅超收就是例证。“九五”期间我国税收超收年均达709亿元，2000年和2001年分别超收1100亿元和1500亿元。究其原因，除了近年来我国取得长足，财税体制和政策的灵活运用，特别是强化税收征管的结果之外，笔者认为恐怕也有编制收入预算时主观上把“余地”留得太大的原因。实际上税收超收与四家预算安排的税收收入一样属于政府财政资金，事先对其用途并没有在预算中反映而已。如果以控制产出为目标，那么这些收入的使用事先无须经过有关法定程序来审批，只是一种事后的确认，大量的“计划外”收入使政府在财政支出上的灵活性大大提高了，使预算执行的严肃性受到很大的。 其实，即便是在发达国家，产出控制模式下的投入控制和合规性也是必不可少的。如在法国，预算执行的调整有正式和非正式的两种手段。正式的手段主要有两个。一个是执行中报到议会的补充预算案，即对一些重要的支出申请进行的调整，这是一项使用得较多的正式手段。另一个是提前的政府法令，一般情况下仅用于出现紧急情况，在确有必要迅速拨款来处理时才会使用，而且还不允许改变当年确定的赤字。 所谓非正式手段，是预算司在各部门财务审计官的帮助下，把某些拨款冻结一段时间，一般来说，可以冻结的拨款最高不超过预算的20%. 由此看来，无论是正式还是非正式的手段，这两种手段的基本原则是一样的，那就是政府根据现实情况调整预算时，议会都有监督权，即使议会休会期间的调整，事后也必须补全所有的程序。
