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论公共财政的定位

2017-09-03 03:13 公共财政是市场体制下我国财政改革的目标模式，各项财政改革都应在公共财政思想指导下进行，并为这个总目标服务。当务之急，是如何定位公共财政。只有准确定位公共财政，才能使公共财政建设少走弯路，提高财政改革效率。本文认为，公共财政实质上是市场经济财政，公共财政改革应树立市场经济观念，从市场经济出发，运用市场经济一般原理，定位财政各个范畴。　　一、以市场失效作为财政职能定位的经济依据　　在市场经济条件下，财政职能的定位应建立在对市场经济运行的基础之上，从市场机制的成功和失败出发公共财政的定位。市场机制通常能产生经济上的高效率。这是因为，一方面市场信号能有效地引导资源向高效率的、行业和地区流动，从而带来整个经济效率的上升；另一方面，市场竞争机制可使低效的、成本高的、技术落后的、经营不善的企业在竞争中被淘汰，通过竞争筛选下来的企业必定是高效率的。英国著名的经济学家亚当斯密早在18世纪就悟出了市场能够有效地配置资源的道理。他认为，供求双方在市场竞争的环境下各自理性地追逐自身利益不但不会造成整个经济的混乱，恰恰相反，会带来整个经济的高效率。两百多年来市场经济的，使他的这个思想得到了验证。到20世纪中叶，美国数理经济学家德布罗（Debreu）更用严谨的数学证明了这个市场产生效率的命题，德布罗因而获得1987年诺贝尔经济学奖。然而，他在证明中也发现，这个命题只在一系列假设条件下才能真正成立。这些条件就是完全竞争的假设。时至今日，人们对市场机制已有了较为深刻而又全面的了解：市场机制在许多情况下可以带来效率，但也有失败或无效的时候。比如，公共产品、外部效应、垄断、收入分配不公乃至经济失衡等，这些都是市场失效的典型表现。市场失效为政府干预经济提供了合理性依据。西方经济学家认为，在以市场为资源配置主体的经济中，只有在市场失效的领域，政府部门的介入才是必要的，政府的职能主要是克服市场失效的，财政则是支持政府行使这些职能的主要手段。政府应做的，也就是财政要干的。财政的职能应以市场失效为标准，从纠正和克服市场失效出发进行界定。财政所要解决的只能是市场不能解决的问题，或者通过市场解决得不能令人满意的问题。以此为衡量标准，当前我国财政职能存在严重的“错位”（包括“缺位”和“越位”两方面）问题，与市场经济发展的要求不相适应，这是建立公共财政首先要解决的问题。一方面，财政要从经营性竞争性领域的活动中尽快退出，让位于市场；另一方面，财政要切实保证国防、治安、基础产业、环境保护等公共需要，把该管的事要管好，管“到位”。　　二、以公共需要作为财政支出定位的前提　　一般来说，财政支出是财政职能的具体化，财政职能服务于政府职能，政府应做什么，财政资金就应该支持什么。而政府应做的事很多，应当确定一个可用于决定一种是适合政府还是适合市场的标准。对此，西方财政界认为，所有社会产品可划分为三大类：私人产品、公共产品和准公共产品。其中私人产品具有效用的可分割性、消费的竞争性、受益的排他性，市场能有效提供。相反，公共产品则具有效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，不能通过市场有效提供。还有一些产品，在性质上介于公共产品和私人产品之间，既具有私人产品的性质，又具有公共产品的性质，被称之为准公共产品或混合产品。其中，有的可完全由市场提供，而效率不高或供给不足者，则应由政府适当提供或介入提供，这样，政府的财政支出就是全部公共产品和一部分准公共产品。这对我国财政支出范围的界定不无借鉴意义，但是不应照搬，照搬不符合的传统思维，而且可能产生一些误解。首先，我国一向将财政理解为分配问题，而分配是满足社会需要，不是直接提供产品。其次，财政部门作为政府的一个职能部门，既不直接生产产品，也不直接提供产品，而是为政府活动提供资金支持，为政府干预经济提供物质手段。如果认为财政支出中的购买性支出是提供产品，还比较接近，而转移性支出则相距甚远，用公共产品界定财政支出的范围，涵盖面不全，因而用满足公共需要界定财政支出的范围更为确切。所谓公共需要，是区别于私人消费的需要，是市场不能满足的需要，是具有非排他性和非竞争性的需要。满足公共需要的事务具有以下特征：一是代表全社会共同利益和长远利益的事务；二是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持。　　若以公共需要为衡量标准，我国当前财政支出与财政职能一样，也存在严重的“错位”问题。一方面，财政对满足私人个别需要的产品和劳务的提供，或者说对适合私人、企业活动的领域仍有较多的参与。比如，财政对竞争性国有企业、非公益性事业存在包得过多，弥补市场过度越位问题。这不仅加重财政负担，而且不符合政企分开、政事分开的原则要求。另一方面，对从事公共事务满足公共需要的资金供给不足，如用于维护社会经济秩序的公检法司等部门的正常经费，基础科研、基础、卫生防疫、社会保障等事业经费，用于基础设施、基础、环境保护的投资，财政资金供给明显不足，制约了社会经济的发展。当前，财政应结合政府职能转变，以社会公共需要为标准，重新界定财政支出范围，优化财政支出结构，逐步减少对竞争性领域的资金供给，加大对公共事务活动的资金保障力度，尽快完成财政支出的定位工作。