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中国政府间财政支出责任的优化配置

2017-09-03 06:25 完整的政府间财政体制是由财政支出责任的纵向配置、征集财政收入权力的纵向划分和财政转移支付这三个层层递进的逻辑层次构成的。在这种政府间财政关系体系中，与政府间公共物品提供责任（即公共责任）划分相适应的财政支出责任纵向配置处于基础地位，是政府间财政收入划分的主要依据之一，也决定着政府间财政转移支付的结构与规模。因而，政府间财政支出责任纵向配置是否处于优化状态，对一个国家财政体制、进而对一个国家公共经济的运行效率产生至关重要的。本文拟就实现政府间财政支出责任优化配置的主要原则和如何实现我国政府间财政支出责任的优化配置作一探讨。　　一、政府间财政支出责任优化　　配置的主要原则　　政府间财政支出责任纵向配置的实质，是如何正确解决各层级政府之间合理分担整个国家机构向公众提供公共物品和公共服务的总成本。因此，政府间财政支出责任纵向配置与公共经济责权的纵向配置格局总体上相一致，应当是其首要原则。即哪一级政权机构拥有提供某种公共物品的责任和权力，那么该级政府也就要相应地承担为这种公共物品的生产提供成本资金即财政支出的责任。如此说来，政府间财政支出责任划分是一件十分简单之事，只要提供各项公共物品的责权在各级政权机构之间划分明确了，据此——相应地向各级政府分配财政支出责任也就万事大吉了。　　但是，事情绝非如此简单。如果考虑到公共物品的层次性、效益外溢性和公共物品提供的效率性、公平性、民主性，公共经济责权在各级政权机构之间的实际配置关系是相当复杂的，其中对许多种公共物品的提供而言，为了克服其效益外溢性、兼顾到效率与公平，不仅其决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督每一项责权差不多都要以不同的侧面配置于不同级政权机构。例如中小学义务，按照效率原则，其设施的建设、维修和教师的聘用、考核、解聘等事务决策、执行、管理、监督责权应当配置于基层政府。但由于义务教育对提高国民整体文化素质具有战略意义，同时也是当代公民的一项基本权利，而客观上不同地方的基层政府在财政能力方面又存在很大的差别，如果将提供义务教育的全部责权一揽子配置于基层政府，那么，就难以保证全国所有地方都能按照整个社会需要与可能的标准提供这项最重要的公共物品。因此，正确解决这一矛盾的基本，就是将提供义务教育的责权细分为范围、标准性基本决策责权与校舍建设、维修等具体实施性决策责权以及不同层面的管理、监督责权，按照不同层级政权的优势与能力分别配置于中央、省、市、县、乡五级政权机构，分工协作，共同承担。对于社会治安、卫生保健、社会保障和、供排水等重要公共物品的提供而言，同样有类似的情况。在这种情况下，除了决策性、执行性、管理性、监督性责权履行本身需要消耗的公共行政费用应当分级负担外，像校舍建设（危房改造）资金、教师工资、学校日常运行费用如何由各级政府分担，就成为需要进行合理地确定的问题。在法国，小学一般属于市镇管理，中学归省管理，大学归国家管理，但是大、中、小学教师的工资全部由国家开支，市镇修建学校、幼儿园还可以得到国家补助。在荷兰，中小学教育归市政府管理，但90％的教育经费由中央补助。多数发达国家对诸如教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、社会治安、道路交通等涉及公民生存与基本条件的公共物品，都是采取提供责权多层次划分、筹资责任两级以上分担的方式解决的。上级政府之所以要以不同比例分担下级政府负责直接提供的公共物品成本，归根到底是由于这些公共物品具有正效益外溢性，只有在得到上级政府给与适当成本补偿的情况下，这种公共物品才能在数量和质量上实现最佳提供。由此可以得出财政支出责任纵向划分的第二原则，即纠正效益外溢性的成本补偿原则。当然，这个原则与前述原则并不矛盾，而是对前述原则的必要补充。　　第三个原则——财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接。财政支出在或大或小的程度上代表辖区居民所费，而公共物品的提供则是辖区居民所得。根据物质利益，通过体制设计将居民所费与所得之间的联系衔接得越紧密，就越能调动公民参与公共经济决策和监督活动的积极性、主动性、创造性，从而越有利于提高公共经济的效率和民主的广泛性。因此，直接财政支出责任（与此相对应的是上级政府通过给与补助承担的间接支出责任）应当尽可能配置于最接近纳税人的那一级地方政府。这就是尽管许多国家财政收入的半数以上集中于中央、而财政支出则半数以上通过地方实现的主要原因。　　第四个原则——财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应。不管财政支出责任配置有多少条原则，但这种责任的落实都必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为基本前提。在某一层级政府筹资能力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，或者允许其量力而行地提供低于相邻地区水平的公共物品（适用于非基本的公共物品），或者上级政府必须负责补充为提供标准公共物品所需要的财力缺口（适用于涉及公民基本生存与发展权利的公共物品）。　　以上四项原则是从不同侧面公共经济责权的纵向配置问题得出的，其中后三个原则是第一个原则针对不同情况的具体深化和延伸。它们并行不悖，在具体划分各级政权机构的财政支出责任时，应当综合地加以。