完善我国财政转移支付制度的探讨综述（一）(2)
2017-09-06 02:14
导读：1.财政转移支付基础的缺陷。首先是现行的财政转移支付办法，中央对地方的转移支付方式有六种：即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付
1.财政转移支付基础的缺陷。首先是现行的财政转移支付办法，中央对地方的转移支付方式有六种：即税收返还、原体制补助、专项补助、过渡期转移支付补助、各项结算补助和其他补助。补助种类过多，结算复杂，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。二是原选定的收支测算基础发生了重大变化，而'标准支出'测算的因素未作相应调整，转移财力支出仍按惯性补助下划。三是标准收入用能力评估代替实绩评估，使收入测算与不同经济水平地区的实际收入水平差距明显。四是确定各地转移支出的方法单一，不利于解决不同经济发展水平地区间的均衡发展。 2.各级政府事权和财权范围模糊。合理划分各级政府的事权与财权是政府间财政转移支付制度运行的重要依据。西方各国都对各级政府的事权和财权作了明确的规定，各级政府的事权由法律来界定。而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在没有对政府事权进行明确界定的情况下进行的。因此在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、交叉重叠的现象。由于财权与事权不统一，财政支出责任不清，上下级政府之间屡屡发生矛盾。 3.转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱。首先，从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按'基数法'确定，不仅起不到调节地区间财政能力差距的作用，而且因'基数'中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。其次，从专项补助看，有相当大部分的补助被用于救灾等特殊政策目标，其在宏观调控方面发挥的作用甚小。再次，对地方政府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。 4.转移支付形式繁多，管理分散。我国转移支付制度种类繁多，补助对象涉及各行业。掌握和分配这种补助拨款的单位主要是财政部的各专业司局，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种转移支付制度，不可避免地出2.中央和地方各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。中、西部地区和农业为主的县乡财力往往难以满足其承担的公共事务的需要。 3.公共财政的建立刚刚起步，许多新的财政管理制度正在建立过程中。庞大的预算外资金和各种政府基金既没有全部纳入预算管理，也没有通过政府制度加以反映、管理和控制。在没有全面考虑预算外资金的情况h，政府间财政转移支付的数量可能会存在一定的误差。 4.政府间税权划分方面的改革尚没有实质性的推进，地方政府的税收管理权限过小，不利于地方政府因地制宜地解决收入不足的矛盾。对于是否赋予地方政府的发债权存在较大争议，认识不统一。 5.统计和会计数据的不真实，增加了建立规范的转移支付制度的技术难题。 6.政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰。包括政府间财政关系和转移支付制度的目标和功能是什么？各级政府的事权划分，中央财政收入占全部财政收入的集中度是多少为合适等。如果改革的具体目标是模糊的，起码会带来三方面的：一是政府间财政制度对各地经济的激励远远大于对地区协调发展的促进力；二是中央财政集中财力的上限不明确，持续地提高中央财力，有可能使地方政府应承担的责任随着中央集中财力，逐步地潜移默化地转移给中央政府，这样既不利于调动地方政府的理财积极性，又增加了中央政府的负担；三是由于目标的不清晰，在中央与地方的矛盾和摩擦加剧时，不可避免地会使政府间财政体制处于不稳定状况。 7.转移支付制度的改革缺乏法律的支撑和保证。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确和原则的规定，但是体制具体设计的权力赋予了国务院行政机构，其法律效应看来也十分有限。而对于支出的体制、范围以及转移支付制度没有法律规定。这反映了当时在中央和地方财政体制上认识的不统一性和制度的不确定性，也使得的改革缺乏法律的支撑和保证。
