积极财政政策的调整与财政改革(2)
2017-09-07 02:55
导读：二、财政政策调整中财政改革的方向与主要内容 （一）抓住政策调整机遇，推进改革完善税费制度，构建内需平稳增长机制 我国经济运行已开始进入新一
二、财政政策调整中财政改革的方向与主要内容 （一）抓住政策调整机遇，推进改革完善税费制度，构建内需平稳增长机制 我国经济运行已开始进入新一轮高增长时期，民间投资出现了较强的增长态势，非国有经济固定资产投资比重增长速度加快，民营经济和新兴行业发展显著，经济自主增长的能力明显增强。在国债政策调整过程中，应抓住机遇推进财税制度和政府的审批制度改革，构建鼓励民间投资和内需平稳增长的长效机制。 1.规范政府收入。 一是从清理整顿现行各种收费项目入手，结合政府机构的精简，将那些明显不合理的收费取消。二是在优化现行税制的大原则下，覆盖和替代原来具有合理性的政府与部分收费的很大部分，从而以正税形式筹集吸纳必要的资金用于公益事业、基础设施、公共服务、社区建设等。三是要通过税收制度的完善、预算外资金管理改革、国库集中收付改革以及强化税收怔管等，将所有政府收入纳入财政预算的控制范围，重点解决财政收入体外循环和流失浪费问题。 2.调节税制结构，增强税收的“内在稳定器”功能。 在我国现行税制结构中，流转税居于绝对主导地位，以增值税、消费税、营业税、关税为主体的流转税收入占全部税收收入的70%左右，而所得税仅占20%左右。随着中国经济市场化程度的加深，以及全球经济一体化进程的加快，过分依赖流转税的政府收入结构所产生的消极作用已不容忽视：一是按比例税率全额征收的流转税缺乏必要的收入弹性；二是过重的流转税在出口退税制度下易对财政产生过大压力；三是整体税制对经济波动的“内在稳定器”功能受到较大限制。而从长远来看，随着中国经济发展水平的进一步提升，居民收入水平和人均GDP的提高，所得税尤其是个人所得税的发展将有广阔的空间。因此，改善现行税收结构，适当加大所得税、财产税的比重，尤其是加大个人所得税的比重，构建以流转税和所得税“双主体”税种的税制模式，具有十分重要的意义。它不仅是市场经济体制下提高资源配置效率、稳定经济的要求，而且也是调节收入分配、创建良好的社会经济环境的需要。个人所得税在加强征管合理调整起征点等措施之外，还亟需制定由分类征收向综合与分类结合征收转变的具体操作方案。 3.鼓励民间投资，完善相应的税收制度，为市场经济主体创造公平竞争和可持续发展的环境 ——统一各类企业税收制度和优惠减免规定。应按照世贸组织规则及对现有的税收优惠政策进行清理规范，不再区分企业的所有制形式而实行统一的税收政策。近期可考虑出台统一内外资企业所得税的举措。 ——完善增值税制度，分步实行向消费型增值税的转型。现行生产型增值税存在的主要问题：一是对扩大投资、设备更新和技术进步有抑制作用；二是造成基础产业和高新技术产业税负重于其他产业，不利于相关产业发展；三是国内产品税负重于外国产品，不利于内外产品平等竞争。增值税由生产型向消费型转变，可以进一步消除重复征税，有利于鼓励投资，特别是民间投资，拉动经济增长；有利于生产专业化的发展，促进产业结构调整和技术升级；也有利于提高国内产品的竞争力。但同时还要看到，在维持现行税率不变的情况下，改革后，几乎所有企业的税收负担都有不同程度的降低，国家财政收入也要相应减少。因此，具体方案的制定要考虑使减少的收入控制在财政承受的范围内，可从东北老工业基地和新增设备投资开始，分步推行。 ——改革和完善出口退税机制。按照中央业已确定的基本思路，从体制创新入手，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，形成中央、地方、企业共同负担的出口退税新机制。改革的主要内容，一是适当降低现行出口货物增值税的平均退税率水平。对出口退税率进行结构性调整：对国家鼓励出口产品的退税率不降或少降，对一般性出口产品的退税率适当降低，对国家限制出口的产品和资源性产品取消或多降退税率。二是建立新的出口退税负担机制。将进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税，以加大中央财政对出口退税的支持力度；将现行出口退税全部由中央财政负担，改为基数部分继续全部由中央财政负担，超过基数的增量部分由中央与地方按75：25的比例共同负担。实行上述措施后，基本上可以保证出口退税当年不再发生新欠，对拖欠的出口退税，由中央财政贴息的贷款资金逐步归还。 ——将环境税收纳入现行的国家税收体系。环境作为可持续发展所必须的一种稀缺资源，具有独特的经济价值。但市场机制并不能使从事经济活动的企业和个人自愿地对其滥用资源和污染环境支付相应的成本。解决这个矛盾的最有效的办法之一，就是采用税收手段，把企业和个人对环境的污染计入成本，使滥用、污染的外部成本内在化。环境税收在国际上是一种通行的经济手段，其目的就是为实现特定的环保目标，通过强化纳税人的环保行为，引导企业与个人放弃和收敛破坏环境的生产活动和行为；筹集环保资金，用于环境和资源的保护，以利于社会、经济的可持续发展。应考虑在现行税制中，按照“谁污染谁付费”的原则，建立独立的资源环境税税种，其中既可包括已经征收的与环保有关的税费，也可以增加新的税种。 4.完善税制体系强化调整收入分配结构的功能，正确处理效率与公平的关系。 在经济发展水平、政府职责、政府支出范围一定的情况下，宏观税负水平应体现税收负担适度原则，并将宏观税负在不同的纳税人、征税环节、课税对象之间进行合理分摊，适当调节地区之间、居民个人之间的收入差距，以兼顾效率与公平。当前需要综合考虑我国目前加入WTO，国际竞争日趋激烈；西部大开发战略实施，促进地区经济均衡发展；就业面临的巨大压力等因素，适当调整税负结构。 具体可考虑优化个人所得税，调整消费税，建立社会保障税，健全地方税，改革农业税制等措施，增强税收调节收入再分配的作用。 ——在停征烟叶之外的农业特产税和分步停征农业税、减轻农民负担的情况下，需创造条件逐步实现城乡税制一体化。方向是用现代税收制度覆盖整个城乡，实现城乡税制的统一。 ——完善所得税制度，使所得税成为税收收入新的增长点。在内外资企业所得税并轨之外，重点是完善个人所得税制，建立综合和分类相结合的个人所得税制，特别是在制度中落实防止富裕阶层税源流失的技术性操作手段。 ——改进消费税。其主要内容：一是适当扩大征收范围。二是根据经济发展和消费结构的变化情况，对税率明显偏高的部分应税品目适当降低税率水平，对需要加大调节力度的应税品目适当提高税率水平，形成更为合理的税目覆盖面、税率结构和税负水平。 ——积极研讨社会保障税方案。现行社会保障存在制度不健全，管理不规范的种种问题，包括社会保障收费制度效率低成本高，越来越难以满足社会保障对资金的需求，大量单位和个人欠缴社会保障费，威胁社会保障制度的可持续性。因此，国家应结合提高社会保障资金“统筹”级次，尽早开征社会保障税，即将社会保障“费”改为“税”，以税的形式强化社会保障基金的收缴，保障和配合社保统筹级次的顺利提升和功能的增强。 总之，通过税制改革的深化，应逐步完善以流转税和所得税为主体、以财产税及其它税种为补充、对市场变化反映灵敏、对要素市场具有宽履盖面的现代复合税制体系，并按照公平、有序的原则，清理和规范税收优惠政策，充分发挥税收制度与政策在维护经济稳定、内需增长和支持体制创新、促进结构调整，以及调节收入分配方面的积极作用。 5.建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。改革政府对企业投资项目的管理制度，确立企业的投资主体地位，国家只审批关系经济安全、环境资源和政府限制类投资项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策。对不同所有制性质的企业实行同等政策待遇，扩大非国有经济投资主体的产业准入范围，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，进一步提高经济自主增长能力。 （二）抓住政策调整机遇推进改革，强化财政对结构优化的作用 1.优化财政支出结构，促进经济社会持续发展。 正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。建立公共财政支出体系，是通过政府理财与市场的分工与合作，充分发挥两种机制各自的优势，尽可能提高全社会资源配置的效率，使政府从竞争性投资领域退出，集中力量提供公共产品，更好地满足全体社会成员不断增长的物质文化生活需要；通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，逐步实现基本公共服务均等化。这正是我国全面建设小康社会的客观需要。 优化财政支出结构的基本思路，是突出公共财政特征，全面履行政府的各项职能，有进有退，有保有压。一是收缩职能越位的方面，加快事业单位改革步伐。在区分事业单位“公益性”和“经营性”的前提下，对经营性的事业单位，一定要推向市场，停止财政供给；对具有经营性、公益性双重性质事业单位，考虑其收入条件和能力，逐步减拨部分事业单位经费；对公益性事业支出，要加大支持力度。二是加大对国家政权建设的保障力度。一方面，保证机关工作人员工资的按时足额发放，杜绝拖欠现象，在精简机构建立高效的三级实体政府（中央、省、市县）和两级派出机构（地区、乡镇）的方向上和严格控制人员编制的基础上，逐步提高公务员的工资水平。另一方面，要控制公用经费中的浪费现象，继续探索推进会议费、招待费和公车费等重要支出
项目管理的改革。三是保障重点支出的资金需要。财政投资应以公益性和基础性投资项目为重点，将财政资金用于满足社会公共需要，努力保障、社会保障、农业、生态环保、公共卫生等重点领域和项目支出的需要。 2.建立公共财政支出管理体系。 按照公共财政框架要求，财政支出管理制度必须实施一系列制度创新和管理创新。财政始终存在着聚财的有限性与用财的无限性的矛盾，传统预算管理方式其指导思想、编制的陈旧，更造成有限财力资源的不合理分布。目前财政支出面临巨大的压力，而同时支出中又存在着“越位”现象和资金浪费。要切实改变这种状况，出路在于实行公共财政框架下的预算改革，推进依法理财、规范理财、科学理财，克服随意性，规范政府、财政、部门的行为，使财政资金的分配和使用做到透明、公正、高效，避免财政资源的浪费。改革的基本原则：一是体现政府职能的原则，正确界定支出预算的范围，并根据政府的职能合理安排财政支出结构。二是依法理财的原则。依法理财是依法治国、依法行政的重要内容，所有预算环节都必须依法行事。三是公平与效率的原则。与市场经济体制相适应的预算编制体系的核心原则就是统筹公平与效率。 具体而言，要继续推进和深化部门预算、“收支两条线”管理、国库集中收付、政府采购等支出管理制度改革。部门预算是以现代支出管理为主线建立公开、透明、规范、科学并具强约束力的预算制度。政府预算效率包括两个层面：一是财政资源的配置效率；二是财政资金的使用效率。深化部门预算、“收支两条线”管理、国库集中收付、政府采购等支出管理制度改革，才能从两个层面相互呼应，真正实现财政资源的公平分配和高效配置。建立和健全绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，是不断提高预算资金使用效益的必由之路。强化部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析，是促使预算的资金安排由“重分配，轻管理”向“重分配，也重管理”转变的制度保证。 当前继续深化部门预算改革的主要任务是：建立的支出标准和预算定额；建立起完整的专项资金项目评估机制；逐步实施中央部门预算的系统化，扩大地方部门预算改革。 第一，基本支出预算规范化。 在部门预算中，公共支出可分解为“基本支出预算”和“项目支出预算”两部分。基本支出预算是部门行政事业单位为保障其机构正常运转而编制的年度基本支出计划，包括人员经费和日常公用经费两部分。其核心是定员定额的制定，尤其是定额的制定要体现透明、公正、分类核定和量力而行的原则。在尚未健全科学的预算定额体系的条件下，一是定员定额范围太窄，仅限于行政性经费，应逐步拓宽至涵盖全部经费；二是定额项目欠细，目前只是支出“目”级科目的简单分类归并，今后应细化到每一个“目”级科目；三是定额标准的设计停留于对实际预算拨款的简单平均，不能反映出各部门客观需要和实际消耗的真实水平，难以摆脱传统预算编制“基数加增长”的，缺乏科学合理性，部门之间难以公平、公正。因此，现阶段定额标准的设计既要考虑单位对资金的客观需要和财力可能，又要兼顾单位的实际支出和目标任务的调整，在今后完善的过程中，逐步增强其客观性和严密性。 第二，项目支出预算科学化。 项目支出预算是部门行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。包括基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。在目前的编制过程中，“项目”缺乏量化标准，基本支出和项目支出相互混淆，项目支出管理办法及操作程序不够科学，对项目库的管理过粗。今后为建立科学的项目支出预算，一是要对现行的项目支出分类办法进一步细化，量化“项目”审核标准，完善项目库管理办法；二是将基本建设支出、挖潜改造资金和三项费用等财政资金安排的项目，逐步真正纳入“项目支出预算”范围；三是建立和发展、完善项目支出预算的绩效考评制度，为逐步建立政府绩效预算打下基础。 第三，推进政府收支分类与预算科目改革，在部门预算基础上生成按不同分类的预算数据。 其目标模式是，政府收支分类体系应由部门分类、功能分类、分类三部分构成。部门分类是指按政府机构的性质和预算管理级次对支出进行分类，明确资金管理责任者；功能分类是根据政府职能对支出进行分类，体现政府一定时期内的方针政策、支出结构和资金使用方向，反映政府支出的功能；经济分类是按经济性质设置政府支出的分类，将支出充分细化，反映支出的经济性质。在此模式下，预算编制分为四个层次：一是分部门；二是在部门下按功能分类、款、项；三是在功能分类的项级科目下具体设置活动和项目；四是在活动和项目下进一步按经济分类科目细编。预算的编制及汇总应采用统一的代码体系，通过机处理能基于部门预算自动生成按功能、按经济性质等不同分类方法显示的预算数据，使财政预算便于进行有关信息的报告与披露，方便对国家财政经济状况的并对政府决策提供更清晰的多角度依据。这样的分类和预算科目应该具有较强的可操作性，显著提高财政信息的透明度和可用度。 第四，完善国库集中收付制度，推进政府采购制度改革。 提高财政资金的使用效率，还必须在预算执行的环节和流程中体现预算的约束，保证预算不变形走样，因此在部门预算的改革中，需要与财政国库集中收付制度、政府采购制度改革相结合。财政集中收付是部门预算能够有效实施的配套措施，在各部门建立国库统一账户，将财政性资金的收入和支出全部反映一个账户中，进而包括在统一的预算中。现阶段可以分几步走：首先，将行政机构的全部财政性资金（财政拨款和各项收费、基金）纳入预算管理；第二步，将所有政府部门（包括事业单位）的全部财政性收入和支出纳入预算管理；第三步，争取将所有国有部门的资金（包括经营型资产）往来全部纳入预算管理。财政集中支付制度也是实行政府采购制度改革的配套安排。对政府大宗采购事项采取公开招投标方式，可以使政府采购行为得到与市场机制兼容的约束和优化，改变以往采购活动的分散、自由状态，提高资金使用效率，抑止腐败行为和提高调控水平。中标者产生后，可将政府的钱从国库财政账户直接拨付到商品和服务供应者的户头上，这是保障预算执行、提高财政资金效益以及从源头上防治腐败的重要措施。 3.大力推进财政资金使用绩效评估工作，逐步建立一套科学有效的评价体系和机制。 建立和健全绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，是不断提高预算资金使用效益的必由之路。在项目申报阶段，要对其进行可行性论证，做事前的考评，以保障项目确实可行；在项目执行阶段，要建立严格的内部审核制度和重大项目建设成果报告制度，以对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行事中的考核评价，要及时组织验收和，做事后考评，并汇总存档，建立项目库，以总结经验、举一反三。强化部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析，是促使预算的资金安排由“重分配，轻管理”向“重分配，也重管理”转变的制度保证。 4.建立高效有序的财政资金运行监督体系。 财政监督是以财政资金运行为中心的监督，其目的就是实现依法行政、依法理财，保障、法规、政策、预算的实施，提高财政资金的使用效率。要建立一套有效的财政监督体系，对财政运行的全过程进行监督。一是对公共收入的监督，包括对税收收入的监督、对各种公共收费、预算外收入、债务收入以及其他收入的监督；二是公共预算过程及执行情况的监督，包括对预算编制、执行、调整的监督和对决算的监督；三是对公共资产管理的监督。今后几年要信息技术，以“金财工程”为技术支撑，建立分级财政收支情况的互连网系统，这样的系统，将可以详细记录和反映每一个预算单位、每一笔收支的来龙去脉，反映任意时点的财政收支状况，做到随时可以对被监管单位的财经数据进行分析、监督，以利及时发现问题纠正。 （三）抓住政策调整机遇推进改革，健全与市场经济新体制配套的分税分级公共财政框架 在市场经济体系初步建立的条件下，有必要重点考虑推进实质意义的分税分级的公共财政体制建设。这项改革的成功与否，不仅取决于现已形成的中央与省财政分配关系的进一步调整和规范，更取决于省以下地方财政能否顺利深化和逐步推进改革。我国地方财政体制改革的大思路，应是从1994年财税配套改革的基本制度成果出发，按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提下，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的分级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。在减少政府层级方面，可考虑逐步把乡镇级变为县政府的派出机构和使市与县在财政体制上同级，进而可以实质性地建立三级分税制和分级财政，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和作风转变结合起来，按照市场经济的客观要求有效地规范和完善公共财政收入制度和公共财政支出管理体系。
