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解决县乡财政困难是否要继续贯彻省以下分税制(2)

2017-09-07 06:51

1，是分税制制度本身还是分税制的不完善造成了县乡财政困难
前文已经说明了分税制与县乡财政困难两者之间存在着逻辑关系，两种观点也都不否认这个关系的存在性，在这一点上双方看法是一致的，他们的分歧主要在于如何认识现行的分税制与县乡财政困难的因果关系中“因”的实质。以刘尚希为代表的反对通过贯彻省以下分税制来解决县乡财政困难的学者认为县乡财政困难的“因”是分税制制度本身的内在缺陷，因而分税制不适合作为省以下政府财政关系的统一制度安排，所以应该在反思分税制的前提下重新设计合适的体制，而不能“一刀切”的推行分税制。相反，支持通过贯彻省以下分税制来缓解县乡财政困难的学者，如贾康等则认为不可以将县乡财政困难归咎于分税制的制度本身，县乡财政之所以遇到困境是由于目前省以下的分税制并没有完善，分税制本身应有的作用还没有发挥出来。相反，倒是因贯彻分税制不完全而产生的以“讨价还价”为特征的五花八门、形式各异的“包干制”和“分成制”才造成了县乡财政困难。在他们看来，县乡财政困难的“因”是目前省以下分税制的不完善性。
2，“财权同事权匹配”重要还是“财力同事权匹配”重要
事权、财权和财力是分级财政理论的三个核心概念，简单的说，事权是指某一级政府所赋有的履行一定经济职能的责任和权利的统一，财权是指某一级政府为了履行事权而需要相应拥有的财政管理权限（主要是财政收入权），而财力是指某一级政府可以支配的财政资源的大小。分税制的本质要求是“财权同事权匹配”，事权决定财权，财权保障事权，因而事权和财权具有统一性，某一级政府有多大的事权也就相应地决定了它应该有多大的财权，不论这一级政府是省政府还是市政府或是县乡政府都必须遵循这个原则，而绝不可认为财权的合理配置是不重要的，这是省以下分税制支持方的观点。但反对方则认为，县乡财政有它们的特殊性，仅仅强调“财权同事权的匹配”是不够的，这是由于对经济欠发达地区，因为税源单薄，无法组织到与事权相对称的财力，难以保障事权的履行，所以“财权同事权匹配”原则在此就不那么适用了，因此“财力同事权匹配”原则更加具有实质性意义。
3，应该“因地制宜”还是应该“统一体制”
基于分税制本身不适合作为省以下政府财政关系制度安排的认识，并根据分析我国现阶段区域经济发展差异现状而提出的“财力同事权匹配”原则，刘尚希等学者认为：体制的统一性与区域的差异性产生了矛盾，使得解决县乡财政困难的政策打了折扣。所以分税制应主要在中央与省一级间实行，而省以下财政体制不宜“一刀切”地提倡搞分税制，可由各省“因地制宜”地设计省以下体制，关键是要达到财力与事权的对称，使各级政府能够有效地履行其职责。省以下体制可以兼容分税、分成、分享等多种方式，从而形成分税制财政体制大框架下的“双层模式”。与此相对，基于对省以下分税制的不完善性导致县乡财政困难的判断和对“财权同事权匹配”这个分税制基本原则的坚持，贾康等支持省以下分税制的学者则认为：分税制为基础的分级财政是市场经济新体制所要求的财政体制配套，需要在统一的市场构建中，逐步使之上下左右贯通运行。以“落后地区和发达地区”或“农业依赖型县乡和非农业依赖型县乡”为划分，选择性地走分税制与非分税制的不同路径，既不符合培育统一市场要求消除“块块”制度壁垒和十六届三中全会“创造条件逐步实现城乡税制统一”的取向，实际上还很容易陷于“讨价还价”的陷阱和发生较严重的扭曲变型。因此，贯彻统一的分税制是改革的必由之路。

四、对两种不同观点及其分歧的评述

“财权同事权匹配”是分税制的内在要求，在一个发达且区域比较平衡的市场经济国家，只要依据事权将财权合理地配置好，那么同时也就基本上可以保证“财力同事权匹配”，这是因为在税源足够丰裕的情况下，财力大小与财权大小是成正比例关系的，“财权同事权匹配”实际上就等价于“财力同事权匹配”了。但是，我国是一个尚处在主义初级阶段、市场经济不发达、区域发展又十分不平衡的发展家，因而上述等价性就不能简单地成立了。在经济发展落后、税源严重缺乏的地区，即使安排足够大的财权，也不能够征到足够多的税收，没有了丰裕的税源，履行事权、配置财权和汲取财力之间就常常受困于“巧妇难为无米之炊”的困境，这种困境在县乡政府要比省市政府明显地多。正是出于对这样的特殊国情的考虑，一部分学者提出了“财力同事权匹配”对县乡政府意义重大的论点，这种论点本身应该说并没有错误，但是如果以此进一步得出“财力同事权匹配”比“财权同事权匹配”更加重要的论断、甚至否定“财权同事权匹配”原则并直接寻求“财力同事权匹配”则有失偏颇，因为分税制下财力不能满足履行事权需要主要是由于税源的不丰裕造成的，把县乡财政困难归因于分税制体制本身是不合理的。相反，“财权同事权匹配”至少在制度安排上保证了县乡政府获得与履行事权相应的汲取财力的权利（即财权），至于能不能够汲取到和汲取到多少取决于客观经济条件而不是制度安排所可以做到的。所以，“财权同事权匹配”这个原则不应该因为寻求“财力同事权匹配”而被抛弃。