解决县乡财政困难是否要继续贯彻省以下分税制(3)
2017-09-07 06:51
导读：上述并没有考虑转移支付的因素，而转移支付是分税制的一项重要匹配措施，在我国经济发展的区域差异性造成“财权同事权匹配”和“财力同事权匹配”
上述并没有考虑转移支付的因素，而转移支付是分税制的一项重要匹配措施，在我国经济发展的区域差异性造成“财权同事权匹配”和“财力同事权匹配”不等价的情况下，如果可以通过完善的转移支付制度来消除区域发展的不平衡性，那么事权、财权、财力仍有可能实现统一。但是在现实中，由于分税制只是将中央对省级政府的转移支付制度进行了规定，而省对市、县、乡的转移支付却缺乏统一的安排，因此造成了转移支付并不能够有效地发挥补助县乡政府财力不足的作用。由此可见，除了税源的不丰裕这个客观原因外，转移支付不到位是导致县乡财政困难的另外一个主要原因。所以，要实现“财力同事权匹配”，还得依靠转移支付制度的完善。在加大力度完善转移支付这一点上，两种不同观点是一致的，但是它们在转移支付应该建立在什么样的财政体制框架下则存在明显差异，省以下分税制的支持者认为它必须建立在分税制的基础上，而认为要实行“因地制宜”县乡财税体制的学者则认为应该建立在“双层模式”上（即兼容分税、分成、分享等多种方式的财税体制）。作者认为，建立在不同体制框架上的转移支付的性质是有本质区别的：简单地说，分税制下的转移支付是制度约束和规范下的财力再分配，而“双层模式”下的转移支付则是“讨价还价”模式下的财力再分配。可见，同样是为了达到“财力同事权匹配”的目标，两者的路径、方式是不同的，前者应该比后者更加有效，这是因为前者通过制度来约束上级政府对县乡政府的转移支付行为，而后者则没有这样的硬约束，于是从长期看必然倾向于使上级政府凭借高一级的行政权利来赢得“讨价还价”中的优势地位，这样，处于劣势的县乡政府就难以得到有保障的转移支付。在“政策经济”逐步向“制度经济”转变的趋势下 [2]，将转移支付建立在分税制的基础上是必然取向。
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从以上分析中已经可以看出，两种不同观点碰撞的本质是在地区差异性下县乡政府“财力同事权匹配”和“财权同事权匹配”的不等价性如何有效解决的，即到底是通过绕开“财权同事权匹配”原则、搞差异化的“双层模式”来解决，还是通过革除“分成”、“分享”等不规范体制从而继续深化与完善分税制来解决。到底应该走什么路，这需从以下几方面考虑：第一，从适应市场经济的客观要求来看，除了分税制外，要处理好政府与、中央与地方的两大经济关系是别无他途的，只有分税制可以从根本上保证企业市场竞争的公平性和实现各级政府间稳定的财政关系；第二，根据制度经济学，任何制度变迁都是有成本的，过高的变迁成本（尤其当它超过变迁的潜在收益时）甚至会遏止制度变迁的实现。目前的省以下分税制还非常不完善，如果按照贯彻分税制的道路去解决县乡财政困难问题，最终必然涉及压缩政府财政层级和行政层级，在政府规模具有内在扩张动力的条件下，走这条制度变迁道路在未来必定会遇到巨大的“阻力成本”，而“双层模式”由于不触动政府层级改革问题，变迁成本相对较小；第三，从经济发展的长远趋势看，随着县域经济的发展和区域差距趋向缩小，落后地区的税源会不断扩大，此时事权、财权和财力三者之间就逐步具有了内在的统一性，在这种情况下，财权合理配置的效应就可以从隐性转为显性，只要财权能够合理配置就能够保证汲取到足够多的财力来履行事权，如果有短缺部分也完全可以由转移支付来满足，这样在长期中分税制的优势就完全体现出来了。
五、结论与政策建议
面对县乡财政困难，我们面临着是继续在省以下贯彻、完善分税制还是“因地制宜”地实行“双层模式”的抉择，本文认为：从适应市场经济的客观、从经济发展的长远趋势看，坚持省以下分税制是必由之路，但是完善省以下分税制需要一系列相关的配套体制和措施，涉及经济、的多个方面，不是一蹴而就的过程，因此要把各方面因素都考虑到，做好统筹规划，具体而言：
