深化政府采购制度改革研究(2)
2017-09-09 02:11
导读：三、深化政府采购制度改革 （一）调整和规范机构设置，做到责权利明确，监督到位 针对我国政府采购机构设置不规范、不合理的状况，应当在整体上按
三、深化政府采购制度改革 （一）调整和规范机构设置，做到责权利明确，监督到位 针对我国政府采购机构设置不规范、不合理的状况，应当在整体上按照“统一政策、分级实施”的原则加以调整和规范。所谓统一政策，就是在政府采购机构设置的规范和职责划分方面实行全国统一。所谓分级实施，就是在统一政策的前提下，实行中央政府和地方政府分级实施，按照自身的情况分别制定相关细则。 首先要统一全国机构设置的方法，打破混乱局面。要明确政府采购管理机构、执行机构的性质、隶属、称谓等。按照国际惯例，应当在财政部门设立专门的政府采购管理机构，而不是挂靠在某个部门之下，各级政府则应当参照财政部的方法，设立相关处室。这样有利于在全国范围内形成统一的管理体系，贯彻实施中央政府的政策规定，也有利于上级部门对下级部门的指导和监管，打破地域封锁的桎梏。政府采购执行机构不同于管理机构，应当明确其事业单位的性质，笔者认为界定为自收自支的事业单位更为合理，一方面可以尽可能的缩小行政权力对政府采购商业化运作的不利影响，另一方面也可以增强其竞争意识和服务意识，提高采购效率。对于市、县级政府采购机构的设立条件，应当在制度上尽早予以规范：如果设立采购机构，一定要符合全国统一的规范，如果没有资格设立，则要尽快完成对其政府采购业务应当如何开展的制度规定。 其次要加大政府采购“采管分离”工作的力度，尤其是增强对已经设立政府采购机构的市、县级政府的指导和督促。应当把实施市、县政府采购机构的“采管分离”工作，同全国采购机构统一、规范的工作结合起来。在实施中，争取做到规范一部分，取消一部分，合并一部分。 最后要从制度上明确政府采购管理机构、执行机构、监督检查机构的职责划分。一方面要通过尽快完善具体的政府采购相关细则，明确财政部门的管理职责、执行机构的行为权限和监督检查机构的监管途径。关键是要对具体操作环节，财政部门如何行使管理职能，如何通过制定政策法规、严格采购预算管理以及供应商资格审查准入等手段，对政府采购实施宏观管理。避免各类采购机构之间职权划分出现重叠和空白。另一方面要建立相关的机制对各类采购机构的工作进行协调，理顺政府采购的运作，尤其要注意财政部门的采购管理机构和审计、监察等监督检查机构的协作与配合。 （二）扩大规模、细化制度、力求规范化操作，提高采购效率 第一，扩大政府采购范围，保证政府采购规模实现较快增长。我国政府采购规模偏小，但也意味着有很大的增长空间。应当认真我国政府采购现状，按照的标准制定政府采购中长期发展规划，对政府采购的范围和规模的增长做出定量的要求，力争在较短的时间内，使有条件参加政府采购的项目全部纳入政府采购的范围，尤其是要提高工程采购在政府采购中的比重，努力扩大政府采购的总体规模。同时也应当对各地区、各行业的政府采购项目进行协调和整合，加大集中采购的力度，提高单次采购的规模。 第二，遏制地方保护主义，建立全国性的政府采购市场。地方保护主义和既得利益集团是建设全国性政府采购市场的主要阻碍，要通过规范的制度建设和机构设置逐步消除地方保护主义的影响，改变利益分配格局。首先要建立起全国统一的政府采购管理体系，在管理机制上便于上级对下级的指导、管理和监督。其次要设置全国性的政府采购信息发布渠道，对各个地方的采购信息加以整合，降低供货商获取信息的难度和成本。第三要规范供货商的准入机制，尽快制定详细的准入标准，并加强上级政府采购管理机构对各种政府采购具体供货商资格审查的监督力度，杜绝歧视性准入障碍的出现。最后要加强对各地招标文件的审核和对整个招投标过程的监管，避免影响公平参与竞争的针对性招标要求的出现，减少评标过程中权力因素的影响。 第三，加强机构间的协调，细化采购制度，提高人员素质，增强政府采购的行政效率。首先要加强对各个政府采购管理、监督、执行机构的协调，尽快减少政府采购不必要的审批环节，统一不规范手续。可以考虑整合政府的管理资源，设立各种审批机构流程化办公的“政府采购大厅”，提供一站式服务。其次要对政府采购具体操作过程加以规范，尽快出台政府采购实施细则。一是要严格政府采购预算管理，细化政府采购预算编制的相应规定，用预算的效力规范采购行为。二是要规范政府采购信息发布，建立具体规定信息发布和要求的制度，改变信息发布中重要信息模糊、随意性大的问题。三是要建立供货商信息库，便于政府采购机构便捷地了解供货商的产品、信用、业绩等方面的信息。四是要细化监督检查办法，建立起一整套用以评价采购行为合理性、合规性、效益等的途径和指标体系。最后要提高政府采购人员的素质。一方面加强对政府采购执行人员的专业化培训，建立定期培训制度。另一方面加强专家库建设工作，建立起对专家资格、工作能力、职业道德、专业水平等的具体评判办法，不断吸收拥有专业知识的相关专家充实专家库。 第四，积极研究新技术，尤其是技术在政府采购中的，提高政府采购技术效率。首先应完善法律法规在网上采购方面的缺失，为网上采购提供法律保障。可以考虑出台相关的办法对网上采购加以规范，在网上采购的法律效力、程序、合同规范、评审方式、支付模式等方面做出具体规定。其次应组织技术力量对网上采购的安全问题进行研究攻关，在信息保密、身份确认、交易可信度等方面提供技术支持，建立起安全的网络平台。 （三）认真研究国际相关条款，积极应对政府采购国际化的挑战 加入WTO和参加GPA的谈判对我国政府采购而言，既是机遇又是挑战，为了能够在未来的国际化采购中充分发挥我国的比较优势，保护我国的产业，必须尽快完善我国政府采购制度，规范政府采购行为，研究国际采购惯例和相关条款。 第一，完善政府采购制度，为政府采购市场开放提供制度基础。首先要建立完善的政府采购法律法规体系。应按照参与国际采购的要求进一步调整我国现行政府采购法律法规中同国际惯例相冲突的地方，进一步制定和完善政府采购的其他配套法律法规。其次要建立和完善政府采购管理机制。要根据国际惯例调整和设置我国的政府采购管理体系，在机构设置上采取自上而下的模式。要建立政府采购审查与仲裁机构，加强政府采购的监督管理和政府采购过程中争议的解决，确保政府采购市场的公平竞争。最后要着力培养我国政府采购中介代理机构，使之形成较为完善的市场模式，参与政府采购执行的竞争。 第二，规范具体采购行为，细化相关条款，建立起公平的竞争环境。要研究和了解国际采购的一般操作规程，按照市场经济的原则设立我国政府采购的各个环节，并制定相关的管理办法，逐步改变我国政府采购行为中诸如信息发布不规范、审批手续繁杂等问题。同时也要尽快打破我国政府采购市场地域封锁的现状，建立起有利于公平竞争的市场环境，培养我国企业的竞争意识。 第三，实行逐步、适度的政府采购市场开放政策。我国政府采购市场的开放应根据我国经济发展水平与各行业的发展状况，科学地确定政府采购市场的开放次序与程度，逐步、适度地开放政府采购市场。一是在国外供应商进入方面，实行逐步准入原则。二是在市场开放结构方面，根据我国政府采购市场的结构特点与各市场开放的风险系数，实行结构性开放策略，以提供政策上的缓冲期，待条件成熟后再逐步与国际政府采购市场接轨。 第四，充分研究和利用GPA有关条款控制开放程度。GPA的贸易自由化要求不是很高，各国政府可以自主地决定相关领域的开放程序。要充分研究和利用本国政府对GPA的义务的控制性，控制我国政府采购市场的开放程度。一是对列入我国政府附件1的采购实体进行仔细斟酌，以确定我国何种实体的采购行为可以面对国际市场。二是对于非中央政府的采购的开放领域，根据各个地区不同的优势和特点进行确定，在GPA谈判中获得利益。三是由于GPA不实行最惠国待遇原则，相应的对外开放领域只取决于两国政府的双边谈判，我国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域。四是充分考虑GPA中涉及国家安全和公共利益方面的例外，维护我国国家主权，控制采购市场开放程度。五是要仔细研究GPA对于发展家规定的相应优惠措施。 第五，认真研究GPA关于采购国货的一些惯例和做法，优先购买国内产品，保护国内企业。政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。因此，我国在加入GPA后，可以根据该协议的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对国内产品实行优先的政府购买政策，从而有效地保护和促进国内产业的发展。可以采用规定国际采购的本地含量、价格优惠、优先购买本国产品、禁止购买外国产品和贸易补偿等措施，对国内企业和产业进行保护。 （四）配合稳健财政政策，充分发挥政府采购的政策效能 首先，扩大政府采购的范围和规模，为政府采购政策效能的发挥提供基础条件。扩大规模的问题上文已有论述，而采购范围则是政策功能得以发挥的另一个重要条件。目前的首要任务就是要对工程采购问题作出制度性的规定，要明确什么类型、什么规模的工程要参加政府采购，要严格监管在实际操作中常常出现的“化整为零”，规避参加政府采购的现象。同时也要注意非工程类采购的覆盖面，要不断完善和充实目前的采购目录，适时降低采购的门槛。 其次，按照稳健财政政策的政策目标，重新定位和细化政府采购的政策目标。应当充分把握稳健财政政策中结构调整和推进改革两项内容的内涵，把协调经济社会的发展、协调城乡发展、协调区域发展等财政政策目标进一步细化，确立政府采购的政策目标。要使政府采购服务于协调经济社会的发展， 确立以下政府采购政策目标：支持产业结构升级，优先购买国家宏观调控政策扶持的产业的产品；支持农业发展，优先购买有利于农业生产增长的产品；支持就业和社会保障，倾向性购买有利于就业增长的劳动密集型产品；支持教育和公共卫生发展，增大服务于教育和公共卫生的产品的采购规模；支持环境保护，优先购买低能耗、低污染的产品等等。要使政府采购服务于协调城乡发展和区域发展，确立以下目标：支持中小企业发展，优先购买中小企业生产的产品；支持促进经济的乡镇企业的发展，优先购买乡镇企业的产品；支持缩小城乡间公共服务提供的采购，优先安排农村地区的政府采购工作；支持缩小区域差距的采购，优先购买不发达地区生产的产品等等。 最后，制定实现政策目标的具体实施办法，使政策目标的实现拥有有效的途径。应参照《节能产品政府采购实施意见》，尽快制定可以促进政府采购政策目标的实施办法，尤其是对一些倾向性、支持性的采购，要强制实施。如在扶持中小企业发展和乡镇企业发展的目标下，可以规定在某一采购数额之下政府采购，应当购买中小企业或乡镇企业的产品；如在协调区域发展的目标下，可以专门列出部分产品目录，强制其必须在经济不发达省份的企业中实施招标；如在支持产业结构调整和技术进步的目标下，可以将采用某种新型技术作为供应商准入的资格等等。总之，政府采购政策目标体系确立之后，必须制定具体的实施办法，促使政策目标的实现。
