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深化政府采购制度改革研究

2017-09-09 02:11 [摘　要]我国《政府采购法》已经颁布实施两年多，政府采购制度也在探索中走过了9个年头，虽然取得了明显的成效，积累了丰富的经验，但我国的政府采购制度依旧存在很多，需要进一步深化改革。本文着重探讨了政府采购机构设置不合理、不规范、采购效率不高、无法应对加入WTO后面对的国际采购的挑战，以及无法适应稳健财政政策的实施等四个方面的问题，并针对这四个主要问题提出了进一步深化政府采购制度改革的建议。　　一、政府采购制度运行现状　　我国从1996年开始政府采购工作试点，到现在已经经历了9个年头，经过不断的实践和探索，我国政府采购工作取得了明显的成效。首先是采购的规模范围不断扩大。全国政府采购规模从1999年的130亿元扩大到2003年的1659亿元，采购规模分别占当年财政支出和GDP的6.7%和1.4%，2004年1-9月政府采购规模已经达到1300亿元，速度迅猛。在范围上，政府采购项目从货物逐步拓展到工程、服务。2003年工程和服务项目采购规模分别为658.3亿元和103.8亿元，占全国政府采购规模的比重分别为39.3%和6.3%，分别比上年增长115%和34.3%.其次是政府采购效益明显。一方面政府采购大幅提高财政资金的使用效率，每年采购资金节约率都在10%以上，另一方面政府采购取得了明显的效益，依法采购的思想观念和工作作风正在形成；具体操作日益规范，随意干预政府采购活动的行为逐步减少，在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生，促进了廉政建设。第三，政府采购制度建设逐步完善。以2003年实施《政府采购法》为标志，我国的政府采购工作逐步实现法制化， 陆续颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》等。全国大部分地区都根据政府采购法的规定制定了本地区政府采购管理实施办法。第四，政府采购机构设置更为合理。政府采购“采管分离”工作取得明显成效，逐步实现管理职能与操作职能分离，形成既相互制约又相互协调的监管工作机制。政府采购管理机构与采购人以及集中采购机构三者之间的工作职责日趋合理。最后，政府采购规范化管理工作取得新的成效。随着《政府采购法》的颁布实施，政府采购信息披露、操作规程、监督检查、专家评审等均有了较为明确的规定，在具体操作过程中，规范化程度不断提高，“公开、公正、公平”的原则逐步贯彻。　　二、政府采购制度运行中存在的主要问题　　几年来政府采购制度产生了很好的效果，但还存在很多问题，需要在实践和发展中不断完善。具体而言，目前我国政府采购制度主要存在以下问题：　　（一）政府采购机构设置不规范、不　　统一、有效、规范的政府采购管理机构是实行政府采购的有力保证。但我国还没有形成统一的政府采购组织管理模式，政府采购机构的性质、体制没有一个明确的规定。　　首先是政府采购机构设置不规范。目前，财政部是我国政府采购的主管机构，中央以下政府采购主管机构是各级财政部门，负责政府采购的管理和监督工作，政府采购机关是政府采购的执行机构，负责各项政府采购活动的组织与实施。但是由于各地情况不同，又没有全国性的统一规范设立政府采购机构的相应规定，导致各地负责政府采购的具体机构差异很大。称谓上，各地设立的政府采购机构极不规范，“政府采购办公室”、“政府采购（服务）中心”等五花八门；编制上，有的是参照公务员管理的行政性事业单位，有的是参照全额拨款的事业单位，还有的是参照自收自支的事业单位；管理机构有的是单设在财政部门的一个独立的职能部门，有的是与财政部门内部的行财部门合署办公，有的同控购合并，有的挂靠预算科、股，这些定位与归属的区别导致政府采购机构的具体职能、任务相差很大。　　其次是“采管分离”不规范、不彻底。虽然2004年各地大力推进“采管分离”工作，但由于没有较为规范的模式，具体执行依然比较混乱。管理机关定位为财政部门，但执行机构有的剥离到政府部门，有的实行政府采购管理委员会，下设政府采购执行机构，有的仍由财政部门代管等等。政府采购执行机构级别与内部机构设置无统一的定位，有的设为副厅级单位，有的设为县处级单位，内部因职能不同机构设置差异很大。目前“采管分离”主要还是局限在中央和省级层面，作为政府采购重要一环的市县层面，采管不分的现象依旧存在。　　再次是政府采购机构间职责划分不清，协调机制欠缺。根据《政府采购法》管理职能与执行职能分离的原则，实行管理、采购、支付三分离。但《政府采购法》对政府采购所涉及的采购方、管理机构、执行机构和支付机构的职责仅仅做出概念上的界定，导致各个主体间责、权、利不明，互相扯皮，串位、缺位、越位现象并存，给政府采购工作带来许多摩擦。　　政府采购机构设置不规范、制度不统一、管理不一致、职能划分不清晰，造成社会和有关单位对政府采购实践、认识上的混乱，以及各个地区之间形成较大的政府采购制度障碍，致使下级机构得不到上级机构在业务上的具体指导和约束，各级政府采购机构之间不存在转移支付业务，业务开展的方式和也不尽相同，基本上是各自为营、各行其是。这严重了我国政府采购协调的管理体制的建立和运行机制的顺畅，影响政府采购工作的推动，降低了政府采购的效率。　　（二）政府采购依旧存在采购效率不高的问题　　政府采购效率往往用资金节约率来衡量，但由于资金节约率所体现的资金效率仅仅是政府采购效率的一个方面，资金节约率高并不能说明我国政府采购的整体效率达到较高的水平。相反，如果从规模效率、市场效率、行政效率、技术效率等方面综合评价，我国政府采购效率亟待改善仍是不争的事实。　　首先，政府采购规模效率低下。一方面，我国政府采购整体规模偏小，严重影响政府采购效率。西方国家每年的政府采购支出相当于GDP的10%-20%和财政支出的30%.而我国2003年的政府采购规模仅占GDP的1.4%和财政支出的6.7%左右，与国际一般水平还相差甚远。另一方面，单次采购规模偏小。由于政府采购的地区分割和行业分割，各地往往各自为政，地区之间缺乏必要的联系和整合，致使不少地区在同一时段内进行同样项目的采购，采购批量小，相应的单位采购金额的成本大幅增加，没有充分发挥集中采购的规模效益，一定程度上造成了政府采购资源的浪费，同时也增加了供应商不必要的工作量和开支。　　其次，市场效率难以实现。市场效率实现的前提是政府采购建立在统一高效的全国性市场的基础上。但我国各地区和行业之间在政府采购执行中往往首要考虑自身的既得利益，人为进行地区封锁和行业限制，导致全国性政府采购市场难以形成，阻碍政府采购市场效率的实现。市场的分割一方面体现在各地政府采购信息发布的地域性，很多地方的采购信息仅仅在当地媒体发布，供应商获取信息的渠道极少，成本很高，造成本地在信息获取方面的竞争优势；另一方面也体现在供应商评判标准的不一致，很多地方针对本地企业的优势确定准入标准，有些地方甚至依照本地特定企业的产品规格设立招标文件。这些限制都导致竞争的缺失，使政府采购效率赖以生存的土壤受到侵蚀。　　再次，行政效率低下。目前我国政府采购的行政效率依旧受到多方面因素的影响。一是在政府采购程序和审批环节上的繁琐和复杂导致采购效率低下。二是政府采购执行过程尚不规范。政府采购预算计划性差，采购预算编制滞后，采购的组织实施过程中采购的时间、资金、规格等均存在较大随意性， 且编制不够详细，采购项目的具体规格、型号等的配置参数均不出现。政府采购信息的发布也很不规范。信息不对称导致政府采购工作难以顺畅运行，其间交易成本居高不下限制效率的提高。政府采购的监督检查也存在缺失。目前并未有一套针对政府采购的监督检查指标体系。财政、监察、审计等部门在具体操作中，由于采购程序或技术等方面的客观条件限制，很难有效监督采购。三是人员素质整体水平不高。我国现有的政府采购人员多来自于原财政部门，这部分人对市场并不是很熟悉；同时，政府采购人员缺乏经常性专业培训，不适应采购工作的发展要求。评审专家库的专家也很难适应政府采购的需求。　　最后，技术效率低下。目前我国政府采购并未广泛采取可以降低采购成本的技术手段。最为典型的是网上采购推行的滞后。一是制度建设上没有为网上采购提供充足的保障。《政府采购法》并未对网上采购的效力和规范作出界定，导致实施网上采购产生纠纷和利益损失的风险增大。二是对网上采购安全保障措施的非常滞后，既没有主体对防治犯罪及信息泄露的技术措施进行研究，也没有相关法律对维护网上采购的权益和对违法违规行为作出相应规定。三是网上支付手段缺乏保障。这主要是我国网络建设及信用体系建设滞后所导致的。　　（三）现行政府采购制度难以适应加入WTO后面临的挑战　　加入WTO意味着我国的政府采购市场面对一个更为开放的环境，尤其是在美国、欧盟等的要求下，我国已成为《政府采购协议》（GPA）的观察员，并会尽快开展有关加入GPA的谈判。目前我国政府采购制度存在难以适应加入WTO后进一步加入GPA挑战的因素。　　第一，政府采购制度规范上有许多和GPA及国际通行做法不相符的地方。比如我国《政府采购法》在界定采购主体时，明确运用了“使用财政资金”这一概念，这与GPA规定的国家机关的采购不应受到财政性资金的限制相冲突。另外，我国财政对国有企业拨付的各项资金数额较大，对于国有企业使用财政资金采购问题，我国在制度上并未有明确规定，具体执行也无法与国际通行做法比较。这些无法与国际接轨的规定必须予以调整。　　第二，具体操作执行中的规范性问题。正如上文所言，我国在政府采购具体执行时的机构设置、审批程序、预算编制、信息发布、评标、监督等均存在大量的不规范、不合理操作。加入GPA，我国面对的是政府采购制度发展较为完善的国家和习惯于在规范条件下进行竞争的国际企业。如果不尽快规范操作执行细节，必将引起较多争端，影响我国的形象，造成效率损失。　　第三，政府采购环境建设问题。一方面是我国政府采购市场人为割裂的态势无法满足加入GPA的要求。面对国际化采购，来自国家间的监督的约束力将导致一国内部地方保护措施无法实施，长期处在保护之下的国内企业必定会处于劣势。另一方面作为采购市场重要组成部分的政府采购中介代理机构在我国尚未有效成型。如果不尽快发展建立中介市场，在GPA框架要求下，很多采购业务将开展困难，难以形成效率。　　第四，国内企业和产业保护问题。我国企业竞争力不强，很多产业均大幅落后于国外，如果不尽快研究国内企业和产业的保护问题，必将导致参与国际化采购后我国利益的损失。GPA中有很多可以用来保护国内企业和产业的相关条款，也可以采取渐进的措施逐步开放市场，但我国目前对此的研究仅仅局限在学术讨论范畴。要想充分利用好这些条款，并不失去加入GPA的对等利益，必须有相关的规划出台，以便在发展中不断增强应对能力。　　第五，我国政府采购人员素质无法适应GPA的要求。我国目前尚未拥有一支系统、完整的政府采购队伍，现有采购人员对政府采购制度的了解、执行尚存在较大问题。面对国际化采购的挑战，对国外采购惯例、国际市场规则、国外企业评判、国际信用衡量以及国际争端解决等问题，我国的采购人员均无法胜任。　　（四）政府采购政策功能发挥不完全，难以适应稳健财政政策的要求　　2005年我国实施7年的积极财政政策转为稳健的财政政策，这是我国财政政策的重要转变，各种财政的政策工具也要随之进行调整。政府采购属于购买性支出，在社会总需求中占重要地位，具有明显的乘数效应，是财政政策执行的重要工具。稳健财政政策包括控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支四方面内容，决定了政府采购政策要向此方向进行转变。但目前我国政府采购制度政策功能发挥不完全，难以适应稳健财政政策要求。　　首先，我国政府采购范围和规模不大，严重制约了政府采购政策功能的发挥。政府采购之所以能够成为财政政策的重要工具，正是因为它占整个财政支出的比例大，绝对支出数额大，采购的范围涉及生产的方方面面，能对产生重要。但正如上文所言，我国政府采购的规模较小，范围较为单一，难以发挥应有的作用。尤其是具有较大乘数效应的工程采购在政府采购中规定不明确，比重不大，更是严重影响了政府采购政策效应的发挥。　　其次，政府采购政策目标同宏观经济政策符合度低。所谓政府采购的宏观调控功能，是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下，实现一些政府的经济与宏观调控目标。稳健财政政策由总量调控为主转向结构调控为主，注重解决经济社会不协调、城乡不协调、区域不协调等深层次结构。《政府采购法》确立的政府采购政策目标在总体上并未体现出服务于稳健财政政策目标的意图。这主要表现在政府采购政策目标设定过于狭窄、产业结构调整、扶持农业、加强社会保障、促进就业、促进公共卫生和科研等重要方面并未体现。　　最后，在具体操作中，实现政府采购政策目标缺乏有效方式。新公布的《节能产品政府采购实施意见》是对政府采购政策目标实现的方式和的有效探索，但是其他政策目标领域的具体实现方式和方法仍然处于空白。环保产品的成本、中小产品的质量和信誉度、不发达地区产品的成本和质量等等在市场中都缺乏竞争优势，那么在各个采购主体追求自身利益、努力降低采购成本、提高资金节约率的情况下，没有详细的制度性、强制性规定，政府采购政策目标很难实现。