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“国家财政”与“公共财政”理论探讨综述

2017-09-09 02:05 从1992年党的十四大提出要建立主义市场体制，特别是1998年底我国政府部门提出要构建公共财政的基本框架以来，公共财政就逐渐成为我国财经领域的一个热点。社会各界特别是界对我国建立公共财政的必要性和具体途径等问题进行了较为全面、深入的探讨。总的来看，主张我国尽快建立公共财政的人越来越多，有部分学者也提出一些不同的看法。　　一、“财政”与“公共财政”的概念与我国财政现状　　（一）“国家财政”与“公共财政”的概念。　　从理论上和上，任何社会经济形态的国家都存在着财政，财政等同于“国家财政”，也叫“政府财政”，这是“财政一般”。财政因其天然具有公共性，也叫“公共财政”。从这个意义上说，“国家财政”、“政府财政”、“公共财政”是一致的。不过，现在我们所指的“公共财政”是引进西方的。因此，“国家财政”与“公共财政”是两个不同层次的基础理论概念，围绕着这两个概念可以衍生出不同的次生概念。例如，“国家分配论”、“国家财政论”、“国家需要论”、“国家财政模式（类型）”、“国家财政职能”、“国家财政政策”等都与“国家财政”有着千丝万缕的关系。而“公共财政论”、“公共产品论”、“公共需要论”、“公共选择论”、“公共财政模式（类型）”、“公共财政职能”、“公共财政政策”等又与“公共财政”密不可分。财政本质的界定、财政具体论点的争鸣、财政模式（类型）的划分、财政职能的整合以及财政政策的取向等问题，都可以分别涵盖在“国家财政”与“公共财政”的大概念或大关系内。这样看来，正确认识“国家财政”与“公共财政”就变得十分必要和突出。　　在西方，“公共财政”（Public Finance）的提法已有近三百年历史。我国学者翻译西方财政论著时，有的译为“公共财政”，有的译为“财政”。近几年来“公共财政”被广泛引用。随着社会主义市场经济的深入和财政理论的空前活跃，“公共财政”研究进入了一个新时期，形成了一个阵地，发表出版了一批论文论著，正确指出了“国家财政”与“财政模式（类型）”的联系与区别。这无疑促进了我国财政理论与财政改革的深化，是可喜的进步。但同时必须指出，有的人在研究“公共财政”理论时，存在认识上的误区，有的回避、混淆甚至否定“国家财政”。这种对待“国家财政”的观点引起了正常的批评与反批评。于是，质疑答疑的论战层出不穷。“国家财政”与“公共财政”的关系被演变成了严重的对立关系：不是以“公共财政”排斥、否定、最后替代“国家财政”，就是以“国家财政”排斥、否定、最后替代“公共财政”。这两种认识倾向都是片面的，不可取的。长此以往，必将进一步导致理论不明、实践不顺的局面，不利于改革与建设事业的发展。　　我国现行财政体制是从传统的计划经济体制下演变而来的“国家财政”。在传统的计划经济体制下，国家是社会资源配置的主体，财政作为以国家为主体的分配职能，必然在社会资源配置中居于主导地位，相应地形成财政的职能范围大而宽，几乎覆盖了生产、投资乃至消费的各个方面。在市场经济体制下，社会资源的主要配置者是市场，而不是国家政府，这样一来，以国家为分配主体的我国财政职能范围就显得过宽，随着我国经济市场化的推进，有些市场自身难以解决的问题，财政又变得无能为力，国家财政职能开始出现严重的“错位”现象，这主要表现在财政支出范围上的“越位”和“缺位”问题。所谓“越位”，即不该由国家财政负责的项目和部门，财政却依然为其提供资金，如挖潜改造支出、企业亏损补贴等，这使得财政支出向竞争性生产建设领域延伸过多，远远超出了政府职能的范围。所谓“缺位”，即应该由国家财政保证资金供给的项目和部门，财政却由于种种原因（财力紧张、收支矛盾尖锐等）而无法满足，致使有关社会稳定和促进改革进一步深入的政策措施如社会保障、转移支付等难以付诸实施。还有，财政应当保证的基础、基础、卫生保健等方面同样也发生了财政资金支出不足现象，这种种迹象都表明，现行的财政体制已不能适应市场经济的发展了，改革势在必行。　　公共财政是建立在市场经济条件下的政府财政。可以说，没有市场经济，就没有公共财政；发展市场经济，也必然要求建立公共财政。公共财政理论的最早奠基人是18世纪英国经济学家亚当·斯密，在他著名的经济学著作《国富论》中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政理论框架。经过两个多世纪的研究和发展，公共财政理论日趋完善。公共财政理论认为，在市场经济条件下，市场机制发挥着资源配置的基础性作用，也就是说凡是市场可以有效配置资源的领域，都应让市场机制去发挥作用。但是，仅靠市场机制来完全配置社会资源是远远不够的，因为市场机制无法有效提供公共物品，这就必须依赖于公共财政加以弥补。　　市场经济条件下的公共财政有三个基本特征：（1）满足社会公共需要。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政着眼于满足大部分人的公共物品或服务的需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要，而应对宏观经济运行进行调控，弥补市场机制的缺陷。比如通过政府力量调节越来越大的收入分配差距。（2）立足于非营利性。公共财政框架下的政府部门，是一个以公共利益最大化为动力的单位和实体，它必须提供物质保障，但不能直接介入市场，这样可以避免政府部门以权谋私的腐败行为。公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效、提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是营利性的市场运营主体，不能参与市场的营利竞争，因而也就决定了公共财政的非营利性。（3）政府收支行为规范化。具体表现为：一是以法制为基础。财政收入的方式和数量以及财政支出的去向和规模的确定必须建立在法制的基础上。二是全部政府收支进预算。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾处于立法机关和社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。三是财政税务部门总揽政府收支。　　公共财政是国家（或政府）为市场经济提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。公共财政的主要职能是为弥补市场失效，因此它的活动领域被严格限定在市场失效的范围之内；双元财政也称“双元结构财政”，指的是社会主义市场经济条件下由相对独立的公共财政和国有资产财政组成的有机统一体。因此单从二者的概念内涵来看，在我国社会主义市场经济条件下，公共财政是双元（结构）财政的一个重要组成部分，双元财政和公共财政之间并不存在对立或是排斥，而是范围上的一种包含和被包含的关系。双元（结构）财政是我国计划经济体制向市场经济体制转轨的必然产物，是客观存在的事实。几十年“大一统”的财政模式由于无法适应市场经济发展的内在要求，必然需要一种新的财政模式来取而代之，于是公共财政、双元（结构）财政就提到了政府部门的议事日程。随着政府作为政权组织和生产资料所有者双重身份的分开和政府职能的转变，客观上也要求新的财政模式内部逐步区分为二个既相互独立又有内在联系的财政分配行为，即为满足国家行使政权组织职能需要的公共财政分配行为和行使生产资料所有者职能的国有资产财政分配行为。很显然，这种内含两类财政分配行为的财政模式，就是双元（结构）财政。双元（结构）财政是与我国转轨时期经济发展相适应的客观财政模式，并且在市场经济体制建立后还要长时期存在。