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政府功能与财政功能的转型

2017-09-14 02:38 我国自2002年第一季度开始，增速逐季递增，到今年第一季度，增速提高到9.9%，是1997年以来季度GDP最高增速。受非典，4-5月份增加值的增速比第一季度有所回落，第二季度GDP增速出现较大幅度下降，只有6.7%.但非典结束后，经济迅速恢复了强劲的增长势头，7-8月份工业增加值分别达到16.5%和17.1%.经济增速回升，说明1998年以来持续的扩大内需政策的效应逐步显现，也说明经济内在的增长动力不断增强。从各种经济活动的内在趋势看，我国经济似已开始进入新一轮快速增长周期。2003年预期经济增长将高于2002年的增速。但在此过程中，经济增长趋强的动力尚不太稳定。在投资、出口、工业生产高速增长的同时，消费和就业却比较疲弱，内需尚未全面启动。消费品和生产资料价格指数由负转正，但上升乏力，物价指数仍在合理区间摆动。现在我国现实经济增长率在向潜在经济增长率提升，但还低于潜在增长率。即使一时达到，也有可能回摆。经济生活中虽然出现局部过热现象，但离真正全面过热还有相当距离。　　在这样的宏观经济形势下，宏观经济政策的取向，不能从积极财政政策和稳健货币政策（我以为从总体上看，是对付通货紧缩趋势的适度从松的政策）转向从紧的政策。而应继续保持政策的延续性稳定性，继续保持某些松动，以支持需要发展的行业和，增加就业岗位；对于经济中的热点要适当地引导，对于局部过热的经济活动予以削峰的措施。总之宏观政策要逐步向中性的调控方向过渡，上下微调，适度松紧。这样既可以继续提升现实经济增长率向潜在增长率靠拢，并可以预防未来可能出现的通胀扩大的局面。　　当前宏观经济形势总的来说是走势良好，只要对现行政策作某些调整，即可保持近期健康发展的势头。我们的注意力要更多关注经济发展中的中长期，特别是一些非均衡发展的问题，包括经济增长与就业增长的均衡，投资增长与消费增长的非均衡，城乡、地区经济发展的非均衡，经济发展与发展的非均衡，收入分配差距急速扩大，经济改革与改革不配套，等等。这种种方面发展的不协调。越来越成为我国国家发展的瓶颈，迫切需要解决的途径。我在下面想讲一个有关社会发展与经济发展的关系问题，即政府职能和财政功能由经济建设型转为公共服务型的问题。　　一　　今年上半年，抗击非典的斗争，引发了许多令人深思的问题，使人们领悟政府和社会怎样行为才能更合乎理性。讨论过程中形成的一个认识是，政府职能和财政功能需要转型。政府要从经济建设型转向公共服务型政府，财政要由投资型财政转向公共型财政。这个意见的表述是否完全确切有待推敲，但其倾向性似已为界认可。事实上，也得到党政领导某种积极的反应。比如领导讲话中强调，通过非典斗争，我们比过去更深刻地认识到，我国经济发展和社会发展还不够协调，从长远看，要进一步研究切实抓好促进经济与社会的协调发展。纠正经济发展与社会发展的不协调，促进其协调发展，当然可以不一定包括上述政府职能和财政功能的转型，但也可以包括这一含义。从长期来看，经济发展与社会发展是互动的，相互促进的。但从近期来看，因为公共资源的有限性，就有一个优先分配到哪一方面的问题。我国从1982年和第六个五年计划以来，就在国民经济计划的标题上加上了社会发展的字样，迄今公共资源的分配以经济建设为重，今后要不要调整，是一个需要考虑的问题。　　二　　对于政府职能与财政功能的转型，由经济建设为中心转为以公共服务为中心，论者并不是完全没有疑问。从大道理讲，十一届三中全会以来，全党工作的重点，已经转移到经济建设上来，而且，抓经济建设又是社会主义初级阶段党的基本路线的“一个中心”，整个基本路线是一百年都不能动摇的。这是我们大家共同认可的事情，怎么能把工作重心从经济建设转到其他方面。需要注意的是，把全党工作重点转移到经济建设上来，是针对过去以阶级斗争为纲来说的。社会主义社会的主要矛盾是什么，过去说是资产阶级与无产阶级的阶级矛盾，十一届三中全会恢复了八大提出的落后的社会生产力与人民日益增长的物质文化需要的矛盾。故而工作重点要从阶级斗争为纲转移到经济建设上来。这里，经济建设的对立面是阶级斗争而不是社会建设，这是从党的基本路线的高度提出的，不是政府职能、财政功能层次的问题，在后一层次上，可以探讨经济建设与社会建设孰先孰重的问题。再说“经济建设”作为全党工作重点是十四大的概括，小平同志在更多场合用的是“社会主义化建设”作为全党工作重心，其含义更为广泛，自然既包括经济建设，也包含社会建设。他把社会主义现代化建设落脚到“发展生产力”，也是有深刻内涵的。因为人是最主要的生产力，人力资本是最重要的发展资源。投资于人本身的发展，应当是发展题中应有之义，而投资于人的发展也属于社会发展的范畴。“发展是硬道理，解决所有问题的关键在于依靠自已的发展”，发展应该包括人的发展即社会发展的含义在内，这是无疑义的。　　三　　关于经济增长与社会发展的关系问题，不是一个新问题，但又是一个新问题。80年代初我们研究经济发展战略问题时，就指出增长不等于发展。当时一些中外发展经济学者认为，过去发展中国家一般热衷于追求以GDP为中心的经济增长，引发许多社会问题，他们主张“新”的发展战略，应当是满足人们的“基本需要”为主要目标的发展，包括减少失业率，提高识字率，降低婴儿死亡率，延长预期寿命、实现分配公平，等等。1983年，在研究我国经济发展战略目标的转变时，我们提出了要把追求GDP的经济增长目标转变为在经济增长基础上满足人民日益增长的物质文化需要，使人民获得实惠为目标。当时这是针对过去长期单纯地为生产而生产，为革命而生产，把经济增长作为最高战略目标，置人民生活于次要地位的片面做法提出来的，最一般最基础的要求。应该说，拨乱反正以后，20多年来，这一要求已经得到基本实现。随着经济增长，人们的物质文化生活大大的改善了。但是不能否认，在我们的工作中，片面追求经济增长的习惯倾向依然存在，GDP增长事实上依然作为政绩考评的主要指标。各级政府特别是地方政府把主要精力放在围绕人均GDP增长的经济建设上，政府职能在经济建设上，而在公共服务上偏弱，致使大量社会问题，重重社会矛盾难以得到及时的缓解，遇到像非典那样的社会危机，也一度陷于被动。另一方面，在此时期，经济增长与社会发展的关系，在学者和公众的认识上有了进一步的提升。实施以人为中心的人类发展战略，或称人本主义的发展战略，已成为人类的共识和选择。越来越多的人们认识到经济增长本身不是目的，它只是实现社会发展的手段。发展的政策目标应当是提高人的生活质量和增强人的能力，提高人类发展水平，而不仅仅是人均GDP水平。这些新的提法，与20世纪80年代初满足人们“基本需要”的“新战略目标”一脉相承，是其发展和充实，它要求政府把消灭贫困、充分就业、良好、身心健康、机会均等、社会公正、环境保卫等等全社会关心的事情放到重要地位，解决不同社会群体的需要，特别是低收入群体能够获得公共服务。政府职能从经济目标优先向社会目标优先的转变，日益成为的课题。　　四　　我国市场化经济改革进程，也为政府职能、财政功能的转换奠定了坚实的基础。且不说财政资源实力增长远比过去雄厚。过去计划经济时期，国家统揽一切经济活动，政府充当企业投资和营运主体，从航天石油到餐饮服务，都由国营公营。随着市场化改革的前进，多种所有制共同发展格局形成，市场经济主体不应再由政府承担，转应由企业主要是民营企业来承担。国有经济集中到关系国家安全、经济命脉、自然垄断等关键领域，以及民营经济暂时无力或无利进入的重要部门（如高的前沿开发），发挥其控制力。政府对上述关键、重要部门应作必要的投入；但是其经济职责，应主要放到为发展经济创建良好的市场环境，提供稳健的宏观调控上来，不宜再过多地参与竞争性盈利性行业的投入。政府应更多地把注意力和公共资源投向提供公共产品和公共服务，转向为社会发展政策提供财政保障方面来。现在人们争论的问题，不在一些公共基础设施部门是否可以吸收民间资本投入，这个问题似已解决，当然在实施过程中仍有障碍有待克服。争论的另一个问题是，国有经济要不要从一般竞争性盈利性行业退出。我们也不赞成国有经济马上全部从竞争性行业退出，事实上如汽车、石化、钢铁等行业，国有经济凭其规模实力优势和行政特权（垄断、寡断）优势，支撑得还是蛮好。在民营企业逐步成长足以取代国有经济以前，国有经济不必急于退出竞争性盈利性行业。但从经营竞争优势上说，竞争性盈利性行业还是以逐渐民营化为好，政府不必与民争利。现在国有工业企业以三分之二的工业资本，70%以上的银行工业贷款，只创造了二分之一的工业产值，说明它的资源配置效率，如果没有规模实力优势和行政特权优势，经营优势是不易保证的。同时国有企业在资产管理上多层次委托代理，所有者到位与内部人控制问题十分复杂，再加上许多说不清道不明的渠道，导致国有资产每年成百亿的流失，成为难堵的黑洞。所以政府过多参与竞争性行业的利弊，需要认真考虑。政府逐步从竞争性行业抽身腾出来，把注入这一经济领域的公共资源力量转到提供公共产品和社会服务上来，才能做到既不越位，也不缺位。　　五　　公共产品和公共服务的提供者，除政府外，还包括组织、民间协会、志愿团体一类非盈利组织，它们在发达国家起了相当作用，但在我国还没有得到广泛的，在这种情况下，除了努力发展这类非盈利组织，公共产品与服务的供应目前更要依赖于政府。无论从道义上还是从上讲，政府应当是公共产品和社会服务的提供主体。政府提供公共产品和服务，是补偿这方面市场机制的失灵。同时政府可以通过强制性的税收及发行公债等，使公共产品与服务的供给成本得到补偿。因此政府提供公共产品和服务是责无旁贷的。反之，盈利性、竞争性行业的发展，市场可以承担，政府不必插手。但是目前各级政府，尤其是多数地方政府仍然把自己当作经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，仍然把发展经济当作政府的第一职责，把公共服务当作第二职责。不少地方政府直接筹划和投资到竞争性项目，特别热衷于大搞政绩工程，而用于公共服务的资金（如义务、公共卫生经费等），却长期捉襟见肘，越是基层财政这种情况越是突出。从全国来说，若干年来，经济建设支出在全国财政总支出中的比重，占第一位，最高年份达到56%.1999年社会福利卫生事业支出仅占当年全国财政支出的1.23%，而党政机关和社会团体支出占当年财政支出的6.18%.巨额的行政管理费用支撑着过多的政府供养人员，虽然说政府机构也提供“公共产品”、“社会服务”，但机构设置不合理，在职人员过多，实际上是“公共产品”的越位供应或虚耗。经济建设费用过多和公共支出的虚耗，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得社会急需的公共产品和服务，如公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等等方面供给不足或无力供应。由于若干年来我们没有把财政的行为目标锁定在满足社会公共需要上，在社会公益事业方面投入太少，欠帐太多，因此社会越积越多。首先为了缓解社会矛盾，保持社会的稳定和安全，进而实现以人为本的发展目标，普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利，我们还得在社会公共需要的领域加大国家资源的投入，而且要加快从那些不属于社会公共需要的领域抽身，降低财政支出中用于经济建设的比重，压缩越位的公共产品和非公共产品的支出，把更多的公共资源用到真正社会公共需要的领域来。　　六　　我国公共产品与社会服务的供给不足，是多部门现象，许多领域都存在这个问题，需要大力加强这方面的政府职能和财政支持。这里谨以卫生与教育为例，谈点看法。　　卫生领域。前述20世纪80年代初研讨发展战略问题时，海外学者对发展战略在满足“基本需要”方面达到的成就曾有所肯定，认为是发展中国家的典范。当然在贫穷是社会主义的大背景下，中国只能解决最低水平的社会保障。如20世纪60、70年代，中国医疗体系有过辉煌。这个根植于最基层农村的公共卫生体系，采取合作医疗的形式，筹集资金，赤脚医生处理最常见的疾病，这一体系尽管不很完善，但为不少农民提供了最初级的卫生医疗保障。然而，随着医疗卫生体制进行市场化的改革，使农村合作医疗制度逐步解体，合作医疗覆盖的人口减到10%以内。广大农村地区农民小病不看，大病看不起，看大病意味着倾家荡产。农村卫生医疗处于风雨飘摇之中。这不能不说是改革在医疗卫生方面的一大失着。有专家指出，在经济体制改革过程中，医疗领域出现了“市场化过度”和“市场化不足”并存的情况。一些本应该由政府承担的服务和产品，转由市场提供，使农村较贫困的缺医少药的人口无法获得基本的医疗卫生服务。而一些本应主要由市场提供和分配的医疗服务资源，政府却在负担，如政府医疗卫生资源集中投放于城市，占总资源的80%，其中三分之二又集中投在大。世界卫生组织公布2000年医疗卫生服务报告中披露，191个国家和地区医疗卫生资源分配公正指数中，中国排188位，是最不公平的国家之一。我们应当由此深刻反省，在医疗卫生工作方面，政府行为与财源分配严重失误。要尽快纠正这种失误。要尽快加强农村公共卫生建设，特别是加强农村医疗救助体制建设和重建农村合作医疗制度，使农民看得起病。最近，财政部有关人士表示，中央和地方财政将联合加大投资力度，加快农村公共卫生建设，为全国9亿多农民织张“健康网”，国家将投资数百亿元加强县级卫生机构和乡镇卫生院基础设施建设，强化乡村卫生人员培训，并加快开展农村新型的合作医疗事业。这是农村公共卫生事业改革的一个良好转折与新的开端，我们祝愿它能广泛开展，使广大农民得到应有的医疗卫生服务。　　七　　基础教育问题。教育是最重要的人力投资。强制性的义务教育，所有公民都应接受，原则上应由中央和地方政府完全负责提供，使所有公民都有起码的识字和谋生能力。众所周知，个人受教育的程度越高，在其他条件相同时，其就业与牟取收入的能力也越强。相反，受教育的程度越低，其就业和和收入能力愈弱。据国家统计局的一项测算，我国人均收入在不同教育程度之间的比率，大专以上：高中：初中＝4：2.7：1.十六大提出要提高中等收入者的比重，这是缩小收入差距的重要措施。要提高中等收入者的比重，除了其他的办法外，最重要的办法是提高劳动者的平均教育水平。现在我国高中大专以上毕业生占就业人员比重很小。义务教育供应不足，很多老百姓没有基本的能力进入劳动力市场。尤其相当多农村儿童、青年、成年不能获得改善其生活水平所必须的教育，而被排斥在化进程之外。2002年我国文盲人口占总人口9.2%，小学初中文化程度人口占68%，大专以上文化程度人口共占4.4%.在全国就业人口中，中等以上文化程度在职人员只占9%.以这样人口教育文化结构，要提高中等收入者的比重，岂非缘木而求鱼（西方发达国家中等收入者群体一般都占到在业人口的半数以上，中国社会院“当代中国社会结构变迁”课题组显示，2001年我国中等收入者占总人口的比重约在15-20%之间）。要解决这个问题，关键的途径是扩大基础教育的年限，使全体公民都具有高中教育和中等职业培训的水平。我建议把现在的义务教育的年限由九年制逐步延长到十二年制，并大力创办中专等中等职业学校，施以义务培训，以提高公民的知识技能和就业能力。当然在这之前，第一步要做到九年制义务教育的充分供应和真正普及，应该说这一点我们在农村还没做到。九年制义务教育1986年六届人大四次会议立法推行，到现在已经十余年，2000年宣告基本完成。现在我国的经济实力、国家财力有了显著的提高，2002年国家财政收入1万9千亿元，为1986年的近90倍。加上财政支出结构的调整，更有条件扩大基础教育产品的公共供应。降低财政支出中经济建设经费比重，减少公共支出的过度虚耗供应，大量的财源可以用来扩充义务教育。人力资本投资带来的未来回报（包括经济的和社会的效益），比起物力资本的投资（经济建设）的效益，远远更为重要，更为根本。先进国家和经验，可资借鉴。这是决策者应当三思，慎选，要有远见和决心的事情。　　八　　政府职能和财政功能，由经济建设型转为公共服务型，有没有障碍？有的。我认为，首先要克服观念上的障碍。现在虽然强调经济和社会协调发展的方针，但一部分干部总认为，社会建设虽然重要，但第一位还是经济建设，只有在经济建设的基础上才能搞社会发展。因而在公共资源分配上，总是倾向于优先投资于经济建设项目，而对社会发展项目就不那么大方。他们没有认识到市场化的改革已经将经济建设主体由政府移向，只看到经济建设投入有回报，可以增加财政收入，而社会事业的投入只增加财政支出。这是一种极端短视的观念，也不符合三个代表的精神，需要思想上的启蒙。另一种障碍，如人民大学高培勇博士所云，是体制惯性障碍。比如现在财政支出投入有些不属于公产品的范畴，像对竞争性、盈利性行业国有企业的投入，本应纳入市场运作，不应占用公共资源。但由于多年计划经济的惯性，并且涉及部分人员的切身利益，想从庞大的国有企业抽身很难，将它交给市场有一个过程，国家还得保证对它们的投入。不少财政支出并没有投向公共财政应当投向的范围，而是满足某些特定受益范围人的需要，本该由市场或社会负担的。在迅速增长的各类事业费的供给范围中，如有些培训中心、报社、出版社、协会、学会等，既不属于公共产品也不属于准公共产品之列，根本不应当由财政供给资金。如果这些体制惯性障碍不能去除，上述政府职能和财政功能的转变也是很难的。只有加快深化经济体制和体制改革，扫除这些体制惯性障碍，才能使我们的政府和财政的运转，走上更好的以人为中心的人本主义的社会经济发展的轨道，满足日益增长的人民物质文化的需要。