我国财政支出的省际差距比较(2)
2017-09-14 06:07
导读：二、影响省际财政能力的差距和支出结构不同的因素 （一）经济发展水平因素。就经济发展水平对财政支出总量的影响而言，经济发展水平影响财政收入
二、影响省际财政能力的差距和支出结构不同的因素 （一）经济发展水平因素。就经济发展水平对财政支出总量的影响而言，经济发展水平影响财政收入总量，从而影响财政支出的总量，而公共投资和服务的不足又可能成为影响经济发展的瓶颈。如上海、北京的人均GDP较高，在1998年实施积极财政政策之前，其人均财政支出占人均CDP的比重在10%以上，其余四省则在10%以下。 经济发展水平的高低决定了人均财政支出的高低。实践证明，人均财政支出较高地区的财政支出用于基本建设支出和城市维护费的总额和比重均较高；人均财政支出较高地区科学事业费的增长速度较快。人均财政支出较低地区行政管理费的比重较高，而人均财政支出较高地区的公、检、法、司支出和外事支出较高，这表明人均财政支出较低的地区财政支出中相当大的部分用于财政供养人口，而用于经济可持续发展的资金则较少。人均财政支出较低的省用于支援本地区中经济不发达地区的发展资金和社会保障补助支出较高，这表明人均财政支出较低的地区财政支出面对更大的本地区内转移支付的压力，用于经济社会可持续发展的资金较少，可能使经济欠发达地区陷入经济——财政恶性循环的陷阱。 （二）积极财政政策因素。1998年以来，中央在实施积极财政政策时，强调促进中西部地区经济发展，缩小地区财政能力的差距。因此，中央财政在国债资金的投向方面对中西部地区有所倾斜。同时，中西部地区的国债注重投资于西部地区道路建设、基础设施、教育补助项目、生态建设以及中西部地区设施建设，这有利于增强中西部地区的自我发展能力，跳出经济财政恶性循环的陷阱。因此，省际财政支出的变异系数和最大最小倍数自1998年来有所缩小，积极财政政策发挥着重要作用，这在一定程度上表明，到为止，省际财政能力差距的缩小具有很强的政策性和不确定性，省际财政支出的差距仍相当大，经济不发达地区经济的自我发展能力及提供均等化的公共服务的能力是否增强仍需长期考察。 （三）财政体制因素。1994年税制改革的主要目标在于提高“两个比重”，对政府职能及政府间财政支出的界定和划分基本未变。此外，为降低改革成本，转移支付制度（主要是税收返还）保护了地方的既得利益，因此，1994年分税制改革具有过渡性特征。分税制在运行过程中形成两个方向上的矛盾：一是纵向的财权、事权关系不对称，市场中基层政府的事权呈扩大趋势，从而在某种程度上形成事权分布的正金字塔趋势，与财权关系上的倒金字塔趋势形成矛盾；二是横向的财力不均衡，转移支付固化成为矛盾的焦点（吕炜，2003）。以2000年为例，该年中央补助地方支出总额为4665.31亿元，其中中央对地方税收返还补助为2267.54亿元，中央对地方定额补助为125.06亿元，二者合计占中央补助地方支出总额的比重为51.28%，这是对分税制前地方既得利益的保护；中央对地方转移支付110.98亿元，占中央补助地方支出总额的比重为2.38%，这是中央财政均衡各地区财政能力的努力；调整收入分配政策转移支付721.47亿元，中央对地方专项补助等1440.26亿元，二者合计占中央补助地方支出总额的比重为46.34%，这是中央财政在财政收入约束下的应急和专项支出，存在不规范性。对地方既得利益的保护和中央财政应急专项支出的高比重表明，我国转移支付制度具有过渡性特征，中央拨出专项资金以解决县、乡财政机关事业单位职工工资的发放和拖欠说明了这一问题。此外，税收返还的方式具有强化地方保护主义倾向的效应。中央对地方的税收返还以1993年为基数，基数内全额返还，增量部分与各地增值税和消费税的增长率挂钩，以1：0.3为系数对各地进行返还。因此，为提高本地增值税和消费税的增长率，各地区倾向于保护本地，限制外地区商品进入本地，这阻碍了市场公平竞争。 （四）预算管理与监督因素。经济水平是财政支出的基础性因素，如果经济欠发达，则可能陷入经济——财政恶性循环的陷阱。在这一前提下，预算管理与监督也是影响财政能力差距和财政支出结构的重要因素。 我国的预算管理强化了财政支出总量刚性和财政支出结构的固化。，我国许多地区仍采用基数法编制预算，本年支出在上年支出的基础上调整确定。政府部门本身总是有追求预算支出最大化的倾向，由于缺乏竞争和信息不对称，公众对政府的监督能力较弱，下级政府一般可以说服上级政府接受不断扩张的支出规模，因此，财政支出总量往往有增无减，支出项目也往往只增不减。因此，基数法强化了财政支出总量与结构之间优化互动的关系：在基数法下，本年财政支出受到上年财政支出的制约，在财政支出存量既定的前提下，只有财政支出的增量才可能用于促进经济可持续发展的项目，从而促进财政支出结构的优化。我国的财政资金分散为预算内资金、预算外资金、制度外资金，因此，财政资金的管理分散，上级政府和公众对财政资金监督不力。为保证一些经济、社会发展所必需的支出，如农业方面的支出、文教科卫方面的支出，上级政府通过立法确定其为“法定支出”，即这些支出项目必须随着财政支出的增长而增长，其实质在于对地方财政支出结构的强制性规定，这是中央政府在财政资金管理分散、监督不力情况下的必然做法。因此，目前我国财政支出呈现出支出强制性规定和支出资金管理分散的组合。“法定支出”虽然有利于保证支出结构具有一定的合理性，但也使经济不发达地区的财政支出以“养人”和完成“法定支出”为目标，从而削弱了地方调整财政支出结构的自主能力，使经济不发达地区的财政支出结构更趋于固化，这又可能使经济不发达地区陷入支出管制——支出结构固化的陷阱。
