中国建立税式支出制度的必要性和可行性分析(3)
2017-09-22 02:47
导读：（二）建立我国税式支出制度的可行性。 1.初步的理论为建立税式支出制度提供了一定的理论依据。我国理论界在借鉴国外成功经验的基础上，己经结合我
（二）建立我国税式支出制度的可行性。 1.初步的理论为建立税式支出制度提供了一定的理论依据。我国理论界在借鉴国外成功经验的基础上，己经结合我国实际对税式支出制度建设进行了一定的理论研究，并初步进行了制度设计，为今后全面推行税式支出制度提供了一定的理论依据。 2.公共财政管理框架的初步建立为建立税式支出制度提供了广阔的空间。经过近几年坚持不懈的努力，我国以预算编制改革、综合预算管理改革、政府采购制度、国库管理改革、所得税收入共享制度、税费改革为重点的公共财政管理框架体系已经初步建立，政府的财政管理水平明显提高，各界对财政管理规范化的认可程度进一步改善，要求规范税收优惠政策的呼声与日俱增，所有这些都为适时出台税式支出制度提供了有利条件。 3.我国加入WTO为建立税式支出制度提供了难得的发展机遇。加入WTO的可以概括为层次性、综合性、动态性和互动性，这为政府提高公共管理水平产生了外在压力。作为政府的一种应对措施，以统一内外税制为突破口的新一轮税制改革有可能启动，税收的法制化水平将不断加强，在这种情况下为相机出台税式支出制度提供了一定的机遇。 4.西部大开发为建立税式支出制度提供了“试验田”。有关部门为配合国家西部大开发战略，陆续出台了大量的税收优惠政策，为有选择、有重点、有步骤地建立税式支出制度，特别是进行税式支出的“局部试验”提供了可能。 5.税收信息化建设为建立税式支出制度提供了技术支撑。随着“金税工程”的实施以及机技术的发展，税收信息化建设步伐明显加快，税收管理的化水平日益提高，为税式支出的预算、评估、、考核等都带来了极大的便利。 6.基层税收征管的规范化为建立税式支出制度提供了微观保障。经过长期的实践，我国基层税务部门的规范化水平已经有了很大提高，基本上对纳税人资料建立了相应档案，税收核算延伸到了应征数和具体纳税人，对减免税的管理也制订了严格的业务流程，初步拥有了纳税人减免税种、减免方式、减免幅度、减免期限等的减免优惠项目等统计资料，所有这些使建立税式支出制度拥有了微观基础。
三、建立我国税式支出制度的初步设想 1.明确税收优惠的政策重点和支持方式。建立税式支出制度的初衷是为了更好地规范税收优惠政策，因此明确税收优惠的政策重点和支持方式应是建立税式支出制度的逻辑起点。总的说来，今后一个时期，要做到“四个转变”：（1）控制总量，使税收优惠项目由过多向总量适当转变。按照国外的经验，税收优惠一般以所得税为主，流转税实行减免优惠的很少。原因是流转税特别是增值税具有链接式特征，属中性税收，实行税收优惠不易控制，制度成本过高。因此今后我国应有计划地调整税收优惠的税种范围，减少税收优惠的总量。（2）调整结构，使税收优惠作用范围由以区域优惠为主向以产业优惠为主转变。应配合国家的产业政策，尽可能地为市场参与者创造公平竞争的税收环境。（3）优化优惠的作用方式，使税收优惠方式从直接减免向间接减免转变。按照税式支出，税收优惠的作用方式有直接优惠和间接优惠两种，直接优惠指直接减免，是一种税额式优惠，间接优惠包括税前扣除、加速折旧、税收抵免等多种方式，是一种税基式优惠，具有鼓励技术进步和提高市场竞争力的作用，而且能够体现出公平性，为大多数国家所采用。今后我国的税收优惠的作用方式应主要采取间接方式，体现出税法的公平性和性。（4）调整优惠的管理方式，使税收优惠管理从以单项管理为主的粗放形式向综合管理的细化方式转变。总体而言，我国税收优惠可以划分为法定优惠、特定优惠及临时优惠。法定优惠具有固定性、普遍性、稳定性的特点，侧重于中长期调节；特定优惠一般侧重于中短期目标调节；而临时优惠则主要针对个别纳税人的特殊临时困难的解决，具有一定的补贴照顾性质。我国今后的税收优惠重点应放在法定优惠和特定优惠上，尽量减少临时优惠，并将税收优惠作为一个完整的系统工程来看待，从支持发展的长远目标出发来优化管理方式。 2.逐步建立税式支出预算制度。税式支出预算是参照政府预算的编制，按照一定的标准和分类，测算税式支出额并编制税式支出表，反映计划期各项税式支出的来龙去脉及其额度，是实现税式支出总量控制和协调的载体。西方国家对税式支出的预算管理主要有三种模式：（1）全面预算管理模式，主要采用国家有美国、加拿大、澳大利亚、奥地利、法国和西班牙等。其中，美国和加拿大的税式支出预算直接纳入政府的预算管理，是预算报告的一部分。每年议会对税式支出进行严格的审议，并只有经程序才能生效。（2）准预算管理模式，主要采用国家有意大利、葡萄牙、德国、荷兰等欧洲国家。这些国家的财政部只对那些比较重要的税式支出项目进行分析和评估并编制定期报告，但该报告不是国家预算报告的组成部分，也不需要议会审议批准，只是作为预算法案的和说明。（3）非制度化的临时监督与控制模式，经济合作与发展组织的部分国家及一些发展家多采用这种方法。这是一种临时的单项估计，即当政府决定以税式支出的形式对某一部门或行业提供财政补助时，才对其放弃的税收收入进行评估。笔者认为第二种管理模式较适合我国实际。但循序渐进的办法是，在实行税式支出制度开始时可参考第三种模式，以后择机过渡到第二种模式。 3.逐步建立税式支出评估制度。税式支出评估指对税式支出的实施情况进行具体分析，比较成本和效益情况，主要包括预算的执行情况及其政策效果。成本估算主要有三种方法：（1）收入放弃法，即计算由于提供税收优惠而减少的税收收入额。（2）收入收益法，指取消一项特殊的减免优惠所预期的税收收入的增加额。（3）支出定量法，指用以估算一项相应的直接支出取代另一项税式支出，需要多少税前支出才能达到相同的税后收益。而税式支出的效益一般是通过乘数分析、建立生产者剩余和消费者剩余模型以及优势分析法等方法测算。最后，再通过成本效益的综合平衡来测算税式支出的整体效益。 4.明确建立税式支出制度的实施步骤。目前我国税制本身还不尽科学完善，内外资企业适用不同税制，并且各项税收政策经常调整变动，为税式支出的估算带来很大困难。因此，积极稳妥的办法只能是走循序渐进、分段实施的模式。具体而言，第一步，可在某些部门、某些行业和个别项目上先行开始税式支出的统计、分析和评估，编制简单的税式支出报告。可以考虑从企业所得税税种入手，选择税收优惠较多的行业，如加工进行试点，积累部分经验。第二步，扩大试点范围，对主要税种和重点行业进行评估，开展较为确切的定量分析，并编制较为规范和系统的税式支出报告。第三步，编制全国的税式支出统一账户，根据预算改革的进展情况以及国家的民主理财进程，再适时考虑是纳入国家统一预算程序还是只作为国家预算报告的补充，形成较为完整的税式支出预算控制。 5.完善税式支出制度的相关配套措施。（1）提高税法的层次性和透明度。目前我国除了少数几部税收法律外，多数税种的基本规定是以税收法规形式颁布的，同时税收优惠政策是以税收规章或规范性文件的形式颁布，税收的立法层次较低。税法层次较低带来的是政策制定过程随意性较大，缺乏透明度，而且变化无常，税收优惠政策的稳定性和可预见性很差，对建立税式支出制度带来了一定的消极影响。因此，不断提高税法的立法层次和效力，增加立法的透明度和相对稳定性，是建立税式支出制度的必要前提。（2）进一步完善财政预算编制制度改革。现行的财政预算支出分类是按照支出用途分类的，不利于税式支出在财政预算中的分类。可以考虑将预算支出分类逐步过渡到国际通行的按预算职能分类，以此促进政府职能的规范化，为实施规范、科学的税式支出制度创造必要条件。
