流程再造理论在税收管理领域的应用(2)
2017-09-25 03:13
导读：三、税收领域流程再造的主要内容 根据流程再造理论和税收管理的发展方向和要求，税收领域流程再造应当确立的总体思路是：围绕对内有利于提高效率
三、税收领域流程再造的主要内容 根据流程再造理论和税收管理的发展方向和要求，税收领域流程再造应当确立的总体思路是：围绕对内有利于提高效率、强化制约，对外有利于方便纳税人、税源监控四大绩效目标，坚持以流程为导向、提高纳税人满意度、分权制约、团队式管理四项核心为原则，建立符合税收信息管理规律的税收事务处理主流程，以税收信息化提高流程运行效率，整合各类要素和资源，再造组织结构和管理运行机制。具体应当从以下五个方面进行再造。 （一）按照税收信息运转阶段分析税收业务基本活动，再造主流程 遵循信息管理的内在规律，结合税收业务与纳税人的关联度，识别税收事务处理主流程是再造的第一步。 信息运转分为三个阶段，即收集、核实分析、增值利用。在考查流程必经环节时，真正影响运转时间和信息传递质量的环节是“税收事务处理流程基本单元”。对现有各个部门职能行使过程和各个单项事务的处理过程进行归纳，并忽略内部的、个别的、不常发生的管理活动后，我们可以把税收事务清晰地抽象为咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7个基本活动单元（见图3），组成咨询検芾項调查椇伺鷹评估椉觳闂执行的主流程（见图4）。 从税收信息的运转阶段看，咨询、受理体现信息的收集，调查、核批体现对信息的核实分析，评估、检查、执行体现信息的增值利用，这就构成收集椇耸捣治鰲增值利用的信息流。从征纳双方的联接方向看，咨询、受理、核批体现纳税人找税务机关；调查、执行体现税务机关找纳税人；评估、检查体现国税机关与纳税人的交互联系，形成了受理服务椀鞑楹耸禇评估检查的工作流。 （二）以流程导向代替职能导向，再造组织机构，整合人力资源 符合流程的组织结构才能保证信息的快捷传输。据此，需要对现有组织机构进行相应的调整。 1.进行地市级数据集中处理，实现征收部门职能的虚拟化。撤销县以下征收机构，原有征收职能上收到市局，其中数据集中是再造的基础。 2.以流程为导向，将县局原征收、管理、稽查机构整合为咨询受理核批、调查执行、评估、稽查机构。各机构内原则上不再下设股室，代之以紧密协作、及时补位的团队式组织。体现凡是纳税人到国税机关办事的，都由咨询受理核批机构处理；凡是国税机关找纳税人的，都由调查执行机构承担；国税机关与纳税人交互联系的，设立评估、稽查机构。原稽查机构的选案职能由机系统和评估机构承担，审理职能上收到县局法规部门。 咨询受理核批机构主要职责包括税收咨询，税务登记，资格认定，受理，纳税申报，税款征收，出口货物专用缴款书开具，认证报税，发票领购、缴销、代开、监开，自印发票核批，税收管理证明开具，防伪税控系统发行。 调查执行机构主要职责是一般性调查，包括开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定期定额、税务登记、延期申报、民政福利年检、税种认定、企业所得税征收方式、防伪税控企业认定等调查；信息预警；涉税物品收缴；催报催缴；漏征漏管户、停业户、非正常户的巡查；涉税文书送达；税务稽查结论执行；税收保全与强制执行措施实施。 纳税评估机构主要职责包括对评估对象的约谈、评定处理等；审计性调查，包括按账征收户注销登记清算、企业所得税税前扣除项目的调查、超税负返还调查等；增值税专用发票日常稽核；税收计划的制订与落实；税源调查与预测；欠税管理；重点税源管理。 税务稽查机构主要职责包括税收检查，增值税专用发票协查。市稽查局还应负责一般案件审理。 3.引入能本管理理念，结合干部能力特点和岗位能力需求，合理配置咨询受理核批、调查执行、评估、稽查机构人员，做到人尽其能，能尽其用。基层领导可从大量日常事务中解脱出来，工作重点向计划、组织、协调、监控、考核、狠抓落实转移。 （三）面向流程，再造衔接协调高效的运行机制 流程的跨部门特性和信息技术的穿透时空功能，要求我们改变传统的管理理念、工作机制和运作方式，以流程管理信息系统为依托，以主流程整合各个子流程，并建立与之相适应的运作方式、控制体系、绩效管理体系，营造规范高效、具有持续改革能力的运行环境。变任务式分项处理事务为按活动单元集中处理事务，变纳税人与税务机关一点对多点的管理服务为点对点的管理服务，变信息的部门间传递为流程的环节间传递，变纵向层级控制为主为横向过程控制为主。不论哪一环节接收工作任务信息，相关工作即会通过流程启动。 1.以主流程整合各个子流程。 把县局机关、原管理分局核批事项推向前台，使咨询、受理、核批活动集中到一个办税服务厅办理，使办理涉税事宜的纳税人与国税机关单点接触；具体行政行为在不分权制约的前提下能归并的尽量归并，同时调整部分活动先后顺序，简化管理环节和表证单书，可以较好解决纳税人反映比较强烈的多头跑、多次跑。 在办税服务厅设置综合服务岗或主题服务区。在县局办税服务厅，取消窗口间的职责界限，设置“综合服务岗”，每个窗口都可为纳税人办理咨询、受理、核批等各项办税事宜；在地市级的市区办税服务厅，根据纳税人办理涉税事宜频度，可设立发票服务、综合服务、出口退税和自助服务4个 “主题服务区”，解决以往办税服务厅分工过细、忙闲不均的问题。 整合归并调查、执行活动。按调查性质和业务难度，将调查分为一般性调查和审计性调查。在分类归并调查活动的同时，对办理开业登记的纳税人一段时期内可预见的需调查事项，即使其暂未申请，也一并进行前置调查。将开业登记、一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体户定额核定和所得税征收方式核定等多项调查业务合并，一次到户采集。同时，纳税人在一定期限内申请这些事项时，办税服务厅可以即收即办。将催报催缴，巡查，涉税文书送达，稽查结论执行，税收保全与强制执行措施实施等项执行活动归并。鉴于审计性调查与纳税评估关联较大，可将这项职责归并入纳税评估机构。 清除非法定管理环节，同时简化部分事前审批，强化事后管理。以往，基于自身控管需要，许多常规事务都要层层报批审核，设了一道又一道关口，给绝大多数遵纪守法的纳税人带来麻烦，客观上形成“一人得病，大家吃药”的状况。如开业税务登记，只要纳税人申请资料齐全、合法，受理部门可先行发证，然后将相关信息传递给调查部门进行事后调查，环节可大大减少。 2.具体界定流程启动方式和运行方向。以行政主体能否主动实施行政行为为标准，行政行为可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。据此，可将税收事务处理子流程分为依申请启动的流程和依职权启动的流程，同时要转变管理理念，尊重纳税人基本权利，实行无依据不检查，无异常不约谈。 依申请启动的流程是由纳税人申请启动，一般可分为三类：一类是受理即办，在纳税人手续完备的前提下，由受理岗直接核批办结的事项，可分为直接受理核批流程（如发票领购、代开、监开等）、调查前置受理即办流程（如一般纳税人预认定、正式认定等）和调查后置受理即办流程（如开业、停业、变更税务登记等）；另一类是受理转调查，指受理后将一般性调查事项转调查机构，或将审计性调查事项转评估机构进行调查核实，再回复给受理岗核批的事项（如供票资格、定期定额、所得税征收方式核定，税种认定，延期申报、按账征收户税务登记注销等）；再一类是受理转调查转核批，指受理后将一般性调查事项转调查机构，或将审计性调查事项转评估机构进行调查核实，再上报地市局（含）以上国税机关核批，由地市局直接回复受理岗的事项（如自印普通发票、开票限额百万元以上（含）防伪税控企业资格认定、超税负返还，税收优惠审批等）。 依职权启动的流程主要由税务机关针对未按规定办理涉税事宜的纳税人强制启动。一般分为三类，即由调查执行环节直接启动；由调查执行环节根据数据处理结果启动；由评估环节根据数据处理结果启动，直接流向纳税人或转稽查。 3.构建系统控制体系，强化内部管理和税源监控。流程再造后，组织机构、工作职责都发生了根本性变化。管理层级减少，部分事务性审批环节简化，有的事前审批改为事后强化管理等等，此时，强化对内对外的管理和监控是关键。 一是控制。对内，通过程序检测、人工提取分析，定期发送结果，监控考核兑现，同时反复检测分析，跟踪监控整改情况，规范、制约操作行为和执法行为。对外，建立监控指标体系，筛选、比对、分析纳税人涉税数据信息， 从不同角度、不同层面监控纳税人经营、核算、纳税情况，实现征管信息系统、金税工程系统和网上申报系统数据的有效比对。根据整体管理需要，分析宏观税负，分析地区、行业税收指标，查找征管薄弱环节，有的放矢地规范征纳行为。 二是标准控制。运用知识管理，集中专家智慧，制定规范而又可以通俗化解读的作业标准体系，明晰作业权限、、、时限和流向，实现显性知识和隐性知识共享。将个体的直接管理经验变成全体干部的间接管理经验，把税务干部因业务水平不高、经验不足导致的管理能力不强的问题减小到最低限度。 三是智能控制。智能控制就是利用计算机系统对征纳行为进行自动控制。将一些作业标准、程序，特别是其中的一些核批标准通过计算机固化设定，拒绝违规的操作行为、执法行为。同时自动记录过程，明晰责任流转，减少过程中的人为因素影响，制约了受理、核批事务集中办理可能带来的随意性，强化计算机智能控制。如在个体定额核定上，系统自动对应行业、路段的标准定额和各因素影响权数计算定额，核批人员只能在系统允许的浮动幅度内进行人工判断，超过浮动幅度的必须说明原因。又如在供票资格认定上，系统自动根据纳税人领票、销票数量与频率，实时调整每次购票量。 四是流程控制。也就是流程之间的关联控制。流程再造后，流水线式的作业模式，将流程中上下活动单元之间、上下环节之间的承接关系、递延顺序和时间质量等要求寓于工作流中，形成了互相协作、互相牵制的格局。 五是柔性控制。根据税收管理活动的实际情况和需要，组成临时性的组织，对税收征收管理活动的某一阶段或某一部分进行检查，以查找、纠正工作中的不足所形成的控制。如：对内组织的执法检查、随机抽查等；对外组织的漏征漏管户巡查、上级布置的专项检查等。 4.以整体价值创造为导向，实施绩效管理，激发组织活力。以往，衡量绩效的标准是工作时间或工作量。实际上，这种衡量标准是不尽合理的，因为其绩效与整个流程的绩效是不成正比的。应当通过建立TAU（税收活动单位）绩效管理体系和组织评价体系，使个人目标与组织目标高度关联，使每名干部都成为组织中一个活动单位，即TAU，人人代表组织形象，人人都对绩效目标负责，激发个体、群体奋发向上的活力。可为每个TAU设置三张表：《TAU工作日志》、《TAU绩效表》、《TAU收益表》。《TAU工作日志》以系统记录为主，辅以人工记录和领导确认，详细记录个人每天工作内容。《TAU绩效表》将组织目标分解成与个人相关的绩效目标。《TAU收益表》将工作绩效与个人每月的工资、奖金挂钩。让TAU实行自我管理，使每个干部成为自主自觉的“创造主体”，而不是被动的缺乏活力的“任务受体”， 充分满足其实现自身价值的需要。 5.建立流程管理信息系统，拓展信息增值空间。信息化建设与征管改革是相互依存、互为前提的，流程再造以信息化建设为基础，也开辟了以流程为导向加快信息化建设的思路。信息化是流程再造的直接动力，也是实现流程再造目标的重要手段。可以说，没有信息化，流程再造是不完整的，甚至是不可能的；没有流程再造，信息化是不彻底的，也不可能实现真正意义上的信息化。建立流程管理信息系统是世界上实行成功再造的通行做法。目前，税务系统正面临税收信息系统一体化建设的任务，无论是CTAIS设计或是金税三期开发，都应当以合理的流程作为基础，并且兼有流程管理信息系统的功能，支持科学流程的畅通运行，体现先进的手段与先进的管理理论有机结合，实现真正意义上的“科技 管理”。 流程再造是一个永无止境的过程，是一个螺旋上升的闭环。可以相信，流程再造作为税收征管改革的新思路，将对未来的税收工作产生积极而深远的影响。
