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地方税收征管立法探析

2017-09-25 03:42 自分税制改革以来，我国税收实体法体系基本建立，而税收程序法尚只有一部《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》），由于种种原因，《征管法》本身还不完善，税务机关自由裁量权没有明确界定，可操作性不强，在征管执法实践中难以准确把握，了依法治税的实施。尤其是分税制以后，《征管法》已不能满足新形势下加强地方税收征收管理的需要。因此，探索地方税收征管立法，既是税收征和法制体系的完善，也是加强地方税收法制的一个紧迫问题。理性和地方税收征管立法的有关问题，对于促进依法治税，充分发挥税收职能，保障地方财力，促进市场体系的完善具有十分重要的价值和现实意义。　　一、地方税收征管立法的重要意义　　1、地方税收征管立法是主义市场经济的客观要求。社会主义市场经济本质特征是在法治基础上的公平竞争，当前，法制建设滞后的现象已严重制约了我国经济的发展。税法作为国家的有机组成部分，税收法律体系的完善是市场经济发展的必然要求。因此，合理界定中央与地方的税收立法权限，赋予地方征管立法权，制定税收征收管理的地方性法规，是完善我国税收立法体制，健全税收法律体系，促进社会主义市场经济的建立和完善的客观要求。　　2、地方税收征管立法是依法治税的必然要求。依法治国的已经写入宪法，税务机关作为政府的行政执法机关，体现依法治国的重要内容就是依法治税，这也是税收法定主义原则在税收工作中的体现。依法治税的前提就是要有较完善、可操作的好法。。作为我国唯一部税收程序法。《征管法》在实施过程中一那些条文明显缺乏可操作性，且在税收体制改革后不能很好解决新情况下出现的新问题，导致基层税务机关在税上执法中难以准确把握执法标准、体现立法意图影响了依法治税的实现。建立以中央立法为主体、地方立法为辅助的立法体制，确立地方税收征和立法权，制定税收管理的地方性法规，用法律形式规范税收执法机关和纳税人的权利、义务和行为，才能使税收征管有法可依，实现真正意义上的依法治税。　　3、地方税收征管立法是完善税收法法律体系的内在需要。去年3月《立法法》颁布，进一步规范了立法行为。在税收立法上，表现出立法权限不明确，立法层次不完善，尤其是地方税收的立法显得十分为薄弱等问题。当前，我国应及时建立和完善税收法律体系，尽快颁布税收基本法，明确界定中央、地方税收立法权，将中央税、中央地方共享税等主要税种和税收纳税申报、税款征收、发票管理、行政复议等主要征管程序由中央立法，同时赋予地方在不违背税收法律法规的前提下，按照地方立法程序，制定税收征收管理的地方性法规。这样，既有利于调动地方税收管理的积极性，又使我国法律体系得以逐步完善。　　4、地方税收征管立法是地方经济发展不平衡的客观需要。马克思主义理论认为，法和立法决定于一定时期的经济生活条件，而经济生活条件包括了生产方式、地理环境和入口状况等诸多因素。我国地域辽阔，地区间经济发展极不平衡，生产力水平从东部到西部地区呈阶梯分布，各地的经济特点、产业结构、资源状况等都存在较大差异，特别是西部经济落后，地方税收具有税种多，税源小，零星分散的特点，税收征管难度大，征管手段十分落后，这直接影响和制约着西部经济的发展速度。过于集中税权，不考虑地方区域经济的特殊情况，必然造成税法“名刚实软”的问题。因此，赋予地方一定的税收立地权特别是必要的征收征管立法权，使各地能针对经济发展的实际，因地制宜制定符合地方经济特点的税收征收管理地方性法规，既可保证中央统一税政目标的实现，又可有利于地方灵活有效地利用有限的税收立法权，合理调节地方经济，促进地方经济发展。　　二、地方税收征和立法的可行性　　1、符合国家立法体制精神。我国宪法和立法在确立国家立法体制上，赋予了省级人大及其常委会和政府分别制定地方性法规和规章的权力。制定税收征收管理的地方性法规，是为更好地执行国家税收法规、法规的规定，根据地方实际情况作出的具体规定事项，是地方符合我国立法体制要求的。　　2、符合国家基本制度规定。我国地方政府的权力来自中央政府的授予，中央是否赋予地方或赋予地方多少立法权，必须遵循我国宪法和中央大政方针所体现的既定思路和原则。坚决和实行由中央相对集中税收立法权的同时，赋予地方必要的税收立法权，符合新形势下中央与地方职权划分的总原则“既要体现全局利益的统一性，又要有统一领导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。”因此，实现地方税征管立法，符合党和国家的基本方针政策。　　3、符合实事求是精神。税收程序法严重滞后。《征管法》与行政处罚、国家赔偿、行政诉讼等方面的行政程序法存在诸多矛盾的地方，导致了税收实体法与税收程序法部分虚置，在税收征管实际中难以执行，税收保全、税收强制执行等措施也缺乏有力的保障，往往由于部门的不配合而使法定的税收强制手段无法实施，削弱了税法的刚性，税务机关执法地位不同，依法行政举步维艰，打击税收违法犯罪活动不力，造成了税收政策性、体制性和管理性的软弱，最终导致税收严重流失。为此，必须尽快加强和完善税收程序法的立法，实现地方税收征管立法，以适应税收征管实践的需要，提高税收执法的法律地位。　　4、符合国际惯例。与国际惯例接轨，要求我国的税收立法应在大胆借鉴和吸收市场发达国家的税收立法先进经验，重视参照国际惯例，采用规范的法律方式，维护税法的统一性和严肃性。从世界各国的经济来看，立法体制主要有中央集权模式、地方分权模式、集权分权模式和分权集权模式等四种模式。美国、加拿大、意大利、墨西哥等与我国同样有着辽阔疆域的国家都是集权分权相结合的多级立法体制，在中央统一立法的前提下，赋予地方一定的税收立法权力，这也是世界经济的大趋势。从发展的角度看，我国的税收立法既要借鉴国际惯例，又要结合国情，税收立法从集权模式向集权分权模式转移，遵循集权与分权相结合的原则，赋予地方一定的税收立法权，既符合国际惯例，也是我国税收法制建设的发展方向。