关于税权划分问题的研究报告(3)
2017-09-25 04:02
导读：三、完善我国税权划分的建议 （一）清理同宪法相抵触的税权划分的规定 由于、和的原因，我国在税权划分方面制定的一些带法律性质的规定，存在同宪
三、完善我国税权划分的建议 （一）清理同宪法相抵触的税权划分的规定 由于、和的原因，我国在税权划分方面制定的一些带法律性质的规定，存在同宪法精神相抵触的问题。1977年国务院发布的《关于税收管理体制的规定》说：“凡属国家税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都由国务院统一规定”；国务院国发（1993）85号文件规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”；国发（1993）90号文件规定：“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央”。按照宪法的规定，全国人大及其常委会“先例国家立法权”。这里由国务院规定立法权事项，显然不妥。至于地方政府制定的同宪法精神不符的文件，更是屡见不鲜。根据以上情况，我们建议对税权划分方面的有关规定，加以清理，凡同宪法相抵触的，应予以废止。同时，考虑到现在税收立法权存在中央集权过多与地方滥用权力问题，将来地方税权扩大后，有可能还会利用这些权力搞地方保护主义，影响主义市场经济健康，因此，建议宪法对各级立法机构的税收立法权限和原则加以规定。 （二）赋予地方一定的税收立法权 我国是单一制国家，又是世界上最大的发展家，迫切需要中央政府集中财力进行有效地宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况判别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。因此，从总体上看，我国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两极立法相辅相成的立法格局。税权纵向划分的核心问题，是对地方税税种的立法权应否下放的问题。答案应是肯定的。一是赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极箱子某些税收政策措施，挖掘税潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。二是赋予地方适度的税权是有效地实现地方政府职能的必要条件。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性，如有些小税种适当下放给地方有利于地方因地制宜地开辟新税源，并解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。 按照上述思路，我们认为，除了可将那些保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余部地方税税种的税收立法权限作如下划分：（1）税源较为普遍，税基不易产生地区之间转移，且对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、农业特产税、耕地占用税、牲畜交易税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限可赋予地方。（2）税源零星分散，纳税环节不易掌握，征收成本大，且对宏观经济不发生直接影响的税种，如契税、屠宰税、筵席税等全部立法权下放给地方。（3）地方国家机构还可以结合当地经济资源优势，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法，但要报上级机关备案。 （三）逐步缩小授权立法范围 国家立法的地位、效力和形式高，规范性、权威性强，但立法程序相对复杂，立法周期较长，对形势变化的适应性较低。而授权立法的地位、效力和形式较低，规范性、权威性较弱，稳定性差，但立法针对性强，时效快、周期短，具有较大的弹性和灵活性。税收立法的这两种形式是相辅相成的。就目前我国法治建设的总体情况看，税收立法应以立法机关立法为核心，授权立法为辅助，尽量避免税收立法的低层次化。（1）凡有关税收法律的基本原则、通用条款、税务机关及纳税人权利、义务、税收立法的权限、税收行政执法等有关基本和共同的内容，可以通过税收基本法规范，由全国人大立法。（2）凡全国性税种的立法权包括全部中央税、共享税和部分在全国范围内普遍征收的地方税，其税法的制定、颁布实施和修改、补充、废止权，属于全国人大及其常委会。（3）其些全国性税种经全国人大及其常委会授权可先由国务院以条例或暂行条例形式发布试行但要规定试行期限（比如5年），试行期间要充分进行立法调研，并尽快由全国人大上升为法律。（4）国务院有制定税法实施细则、增减个别税目和调整个别税率及对税法的行政解释权（5）省级人民代表大会及其常委会，负责部分地方性税收法规的制定、颁布、实施解释、调整，并可根据法律规定，由省级人民政府制定地方性税收法规实施细则和征管办法。（6）国务院财税主管部门为了贯彻执行税法和税收行政法规，有权制定规章和一定的行政解释权。 （四）加强各级国税、地税机关在税收行政执法方面的密切联系与协作 应从法律上明确规定，除海关外，税务机关是税收行政执法的唯一合法机关，其他单位和个人均没有税收执法权，应严格贯彻“收支两条线”的原则，将财政部门的税收征管职能划归税务部门，农业四税交由地税部门征管，实现机构间合理的财政收支职能配置。同时要建立统一领导、相互独立、各具特点的国税、地税两套征管机构，在国税、地税部门的执法权限内，严格执行各征各税、收入归属与征收管理相一致的原则。 在税收管辖权方面，应通过法律确立国税与地税机关明确的权限范围，使国税机关与地税机关在税收管辖权方面相互协调；严格按照税法规定，对纳税人进行属地管辖，建立健全级别管辖，取消对涉外、高新技术企业等纳税人进行的专属管辖。 在税收稽查权方面，国税、地税机关在行使税收稽查权时要严格依照法定程序，在其法定职责范围内对纳税人进行税收稽查，不得超越职权或相互推诿。 为了提高征管效率，减少征管漏洞，国税、地税机关在税收行政权划分清晰的基础上，对交叉征收管理中涉及的问题，应逐步建立四项制度：一是建立联合办公日制度，定期和处理对共同纳税人的征管问题；二是建立信息传递交流制度，充分利用机，建立健全信息交流程序，实现两部门信息资源及时、完整、规范、地共享；三是交流纳税人检查联系制度，对共同纳税人的稽查结果要及时通报，对重大的稽查案件和稽查行为可以统一入场、同步稽查，以提高稽查效率、降低稽查成本；四是建立共同的税法宣传组织工作机构，以维护税法的统一性，提高宣传、的声势和力度。 （五）赋予税务机关一定的税收司法权 应在税务机关成立税务警察机构，行使一定的税收司法权。这样做的理由：一是税务机关有熟悉财会、税法等专业的人才，对查处偷税、制作贩卖假发票等违法犯罪案件轻车熟路，较公安机关更能有的放矢地查明纳税人涉税犯罪的具体事实。二是税务机关的警察机构办理涉税型事案件具有便利条件。如果税务机关具有型事司法权，就无需将涉税案件移送给“有利无力”办理涉税案件的公安机关，从而可以提高办案效率。一是海关缉私警察队伍的建立，为税务机关行使司法权提供的借鉴。实践证明，赋予海关一定的型事司法权，对加大打击走私力度，减少关税流失，起到了十分重要的作用。同理，赋予税务机关一定的型司法权，在税务机关内部设立税务警察机构，可以有效打击涉税型事案件，减少税收流失。而且，设立税务警察机构，只是赋予税务机关一定的税收司法权，并没有分割现有公安机关的侦查权，仅仅是相对缩小了公安机关的受案范围，并不影响我国当前司法权力结构和司法体系的完整性。 （六）完善财政转移支付制度 划分税权与划分财力有密切关系，所以划分税权与分配财力应统筹考虑。由于各地经济发展不平衡，收支差异很大，所以即使税权划分很合理，也不能保证各地收支都平衡。因此，实现合理划分税权，还必须有配套措施，其中最主要的是完善财政转移支付制度。
