提高税收比重需要规范财政分配

在市场国家中，税收收入占GDP 的比重即国民经济的宏观税负，是衡量私人部门经济的财政负担程度和混合经济中的公共部门经济大小的重要指标，它反映政府经济的规模和政府干预市场经济的能力。我国为了促进市场经济体制的确立和国民经济的持续快速，必须正确认识和调整税收占GDP比重这1宏观经济指标。

　　1、宏观税负：1个悖论

　　我国仍处在转轨时期，国民经济表现出与西方市场经济不同的特征。在财政税收方面也不例外，即衡量公共部门经济规模的总指标具有2元特征，他们在衡量税收收入占GDP的比重上具有相反的结论。

　　1、狭义宏观税负。从就税论税的狭义宏观税负指标看， 虽然我国的税收收入总规模历年均有较大增长，但税收收入占GDP 比重的动态变化却是呈下降趋势。如表所示，1985年我国各项税收总额占GDP的20.77％，1990年这1比重下降为15.23％，1995年进1步跌至10.36％，1996年仅占10.2％。尽管1997年税收占GDP的比重有所回升， 但总体水平仍然较低，而且尚不是税收比重开始递增的长期趋势的反映。有资料显示，美国、德国和日本等10个发达国家1992年宏观税负平均为38.8％，印度、埃及和巴西等亚非拉15个发展家税收占GDP的比重1990— 1991年平均也占17.6％。因此，我国税收收入占GDP的比重有些偏低， 在这种意义上应该提高税收收入的比重。

　　2、广义宏观税负。在西方市场经济国家， 税收是公共收入唯1主要的形式，税收占GDP的比重这1宏观税负指标， 基本反映了政府收入的大小和政府经济在混合经济中的份额。但就我国的特殊情况看，我国近些年政府收入主体形式多元化，狭义的宏观税负同国外不具有可比性，必须拓展宏观税负的概念或税收的替代性。

　　我国的公共收入分配不规范。在市场经济条件下，预算是政府收支分配唯1规范的合法形式。我国在正规的预算分配之外，还存在非预算分配。其中，预算内收入主要是各种税收收入，预算外收入和预算外之外收入则由各种收费、基金等非税收入构成。单就预算内收入占GDP 比重看，中国在1996年为10.9％，大大低于发达国家平均18.7％和发展中国家平均35.3％的水平；但若综合考虑预算外、预算外之外的非税收入因素，中国的财政收入并不低，约占GDP的27％。 因为收费也具有强制性，对和居民相当于税收，甚至比税收更“税收”，例如企业可以欠税而不可以欠费。有资料显示，每年企业的各种税费占企业增加值的40％以上。因此，和国外相比，我国反映公共部门经济比重的广义宏观税负并不低，这说明我国税收收入被非税收入形式替代或税基被侵蚀的程度相当大。

　　2、提高税收比重：关键在于扩大税基

　　提高税收收入占GDP的比重，有3种：其1， 在保持税收收入不变前提下，降低国内生产总值的量。除了加强统计管理，缩减国民经济统计的“水分”，使统计无限趋于精确和以外，国内生产总值的减少，要么是地下经济滋生，要么是国民经济衰退，这与促进经济健康发展的宏观经济政策目标相背离，因此片面地依靠降低分母提高税收比重是1种消极做法。其2，在国内生产总值不变情况下，增加税收收入。虽然税收的增加有1种极限限制，即税负和经济增长负相关，最大财政产出（税收）和最大经济产出（GDP）不相容；但在1定的限度内， 通过具体的制度创新和调整，可以实现财政产出增长和经济产出增长的统1，这是提高税收收入的可能空间。其3，在税收收入和GDP 都变化时，使税收收入的增长快于GDP的增长。就是说，税收对GDP要有弹性。我国之所以税收绝对量增加，相对量下降，税收占GDP的比重较低， 原因即是因为税收对GDP缺乏弹性。例如，1991和1992 年税收弹性值分别为0.36和0.44，1994—1996年税收对GDP的弹性分别是0.59、0.71 和0.84.税收弹性不足单位弹性1 ， 税收不能与经济同步增长， 更不能超过GDP的增长速度。因此，必须通过1定的制度安排， 使税收的弹性值不低于1.

　　后两种办法都是提高税收比重的积极方法。积极的方法又分为3个层次。第1，在不改变现有税种结构情况下，适当提高现行税制的名义税率。如果目前的税制税率偏低，那么在充分考虑税收改革的效率和公平效应前提下，适度提高税制的边际税率，可以增加税收收入而又不会破坏激励相容规则。但我国1994年改革税制时，广泛借鉴了国际上的通行税负，主要税种的名义税率接近国际标准。如果提高名义税负，会使纳税人在国际比较中产生重税负幻觉，对投资、劳动供给等行为产生负激励。而且，税负偏重会诱使纳税人逃税，并使税收征收成本加大。所以，在名义税负并不低时提高税制税率，不1定能有效达到税收增收的预期目的。

　　第2，宏观税负的决定因素是有效税率。纳税人的实际税负即有效税率不1定等于名义税率。在税基和GDP既定情况下， 有效税率直接决定税收收入的大小，从而决定税收占GDP比重的高低。 除了政策允许的税收优惠以外，税收征管水平是有效税率的基本因素。给定税收政策，税收征管效率即税收征收成本，或实现的净税收收入占法定应收税收的比例，决定着有效税率和名义税率之间的缺口。有效税率缺口越大，实际宏观税负越低；税率缺口若趋于0，则税收征管达到均衡， 保证宏观税负符合税法的规定。我国由于多种原因，税收征管效率较低，存在相当大的有效税率缺口，削弱了税收对GDP的弹性。然而， 税收征管效率是受诸多制度变量影响的复合函数，在中短期内难以迅速稳定地提高，因而税收征管水平的改善是1个长期的过程。

　　第3， 税基量上的变化在税收比重中起着重要作用。 税收占GDP的比重，实际上是作为GDP构成的各种税基适用的每1税率，以相应的税基为权数的加权平均数。因此，在既定的税制下，各种税基在宏观税负决定中发挥着权数的作用。如果国民的许多收入流不征税即采取0税率，那么经济加权平均的总体税负必然较低。 我国当前的过渡经济尚未完全按照市场经济的各种惯例加以规范，国民经济的某些产出和收入没有纳入税收调节或调节轻微。这无疑使我国的税收占GDP 的比重长期居低不升。税基的侵蚀、渗漏和不健全，除了税收征管原因外，主要与我国近些年公共分配秩序混乱有关。、整顿公共收入分配的无序状态，是中短期内提高税收比重可以奏效的切入点和着力点。

　　3、非税收入改革：矫正税基的现实选择

　　由于我国和居民广义的宏观税负并不轻。 当前提高税收占GDP的比重，不宜采取提高税率增加税负的办法，而应在从长期着眼于提高税收征管效率的同时，中近期把重点放在整顿非规范的政府收入分配上，有效扩大税基，提高各种税率的加权平均税负。

　　1、规范非税收入的形式。国外对收费、 基金等非税收入强调依法征集，同时主张公益性服务事业采取收费形式筹资比税收形式更为有效，许多国家的财政中都存在1定比例的非税收入。据统计，1994年低收入家非税收入占财政收入的比重约为20—30％；中等收入发展中国家为15—25％左右；高收入发达国家为5—15％左右。

　　以韩国为例，韩国中央财政包括财产收入、罚没和征收滞纳金收入、政府主办企事业经营收入、利息收入等9项非税收入，1995 年占税收收入的6.08％，占财政收入的5.73％，占GNP的0.71％。 地方财政包括稳定的非税收入，其中经常性收入有公共设施使用费、手续费收入、公有财产租赁收入、财政性资金的融资收入，事业性收入有自来水、地铁、住宅和公用事业收入等；以及不稳定的非税收入，比如财产处置收入、融资资金回收、捐赠收入等，它们是地方的重要财源，1994年占地方财政收入的比重高达52.7％。

　　但是，国外的非税收入与我国有实质性的不同，他们的非税收入主要是执照费、公用事业使用费（Utility User　 Charge）等， 是对城市服务和公共设施收费，因此出租房、供水、排污水、停车场、收费公路、屠宰场、市场、保健诊所、娱乐设施（指公园等）、垃圾收集经常是收费的主体。而我国的非税收入主体不是西方所说的供水等公用事业收费，我国非税收入中占突出地位的是各级政府部门征收的各种收费和基金项目。此外，国外的非税收入也大部分纳入预算外管理，所以他们虽有预算外资金，但所占比重较低。例如法国预算外收入大体只占税收收入的10％或GDP的1.5％；而我国根据有关专家的估计，各种非规范的政府体制外收入和预算内财政收入之比大约为3∶2.

　　因此，大量取消不合理的收费项目，保留国际通行的规费和使用费， 把其他合理的收费和基金项目， 按照市场经济下的公共财政原理，分别改为1般税、收益税和矫正税。

　　2、在收费的外围进行根本性的制度创新。首先， 除了正常的规费和公用事业使用费，各种政府性基金和行政性收费的权限收归权利机关，提交全国人民代表大会经过公共选择方能立项征收。结合税收管理体制和地方税改革，赋予省级立法机构有限和适当的税收或收费的立法权，没有税收立法权的地方政府及其部门无权直接设立收费和基金项目。逐步实现依法治国理财，从制度上约束乱收费行为。

　　其次，转变政府的职能，精简财政供给经费的机构和人员，提高财政的保障水平。收费产生的根源是公共机构膨胀，预算经费拨款不足，“有权”的机构为完成其事权就设立收费项目，作为税收之外的第2税性直接融资来弥补预算缺口。因此，把政府的职能和事权减至与市场经济对应的水平，1方面加快公共财政改革，使收费是市场价格行为的企业、事业单位从财政供给范围中退出；另1方面进1步推进机构改革，收缩财政供给经费的行业组织、社会团体和政府部门的机构数目和人员规模，从支出需求上控制住乱收费的闸门。

　　最后，政府各部门的非税收入实行票款分离，纳入各级政府预算统1管理。乱收费扩张的1个重要原因是，收费部门对收费享有完全直接的利益。由于收费基本上是收费部门的可支配收入，部门为了追求部门或局部利益的最大化，在缺乏监督和制约时有扩大收费的倾向和激励。所以，必须改变收费决定和征收合1制，将财政性的非税收入纳入预算集中管理，同时在编制单位预算时，考虑到收费部门与收费对应的事权和支出，适当提高对该部门的预算拨款额，从管理上消除部门乱收费的冲动。