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促进基本公共服务均等化的构想

2017-10-01 01:43 毕业

党的106届6中全会通过的《中工中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确了财政促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务.现阶段,由于发展不够及其他多种原因,基本公共服务存在不均等,财政必须切实有效地承担责任,积极发挥作用,着力加以解决.本文以湖北省安陆市为例,对提高基本公共服务保障能力,促进基本公共服务均等化谈1点粗浅构想
    1、现阶段基本公共服务现状及存在的主要问题
    (1)财政保障水平低,难以满足基本公共服务需要
    改革开放以来,我国经济得到了长足发展,财政实力明显增强,但是财政保障水平仍较低,特别是县乡财政仍10分困难,很难满足基本公共服务需要.具体体现在以下几个方面
    1.自有财力少.我国县(市)人口占全国人口的绝大多数,基本公共服务的对象主要分布在县(市).当前,绝大多数县(市)财政收入规模很小,自有财力不足,在很大程度上依赖上级支持维持运转,依靠自身财力,支持事业发展,提高公共服务能力和水平显得力不从心.安陆市2003年、2004年、2005年、2006年1般预算收入分别仅占1般预算支出的33.7%、34.9%、29.4%、26%,根本无力加大基本公共服务投入力度
    2.公共事业投入人均水平低.安陆市与人民群众密切相关的教育、医疗卫生、就业和社会保障、生态环境、司法等公共事业投入人均水平较低
    3.工资支出比重高.在财政10分困难的情况下,保工资、保运转是各级财政的首要任务,工资支出占财政支出的比重很高.安陆市2003年、2004年、2005年、2006年的工资支出分别占该市1般预算支出的42.3%、48.6%、50.1%、46.8%,财力主要用在养人上
    4.非税收入规模大.当前,向人民群众提供的基本公共服务都要向使用者收取1定的服务费,非税收入规模很大.安陆市2003年、2004年、2005年、2006年非税收入分别占该市税收收入的37.2%、45.7%、75.4%、

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    (2)财政自利行为重,基本公共服务不均等
    1.教育城乡差别大
    1是教育投入城区高入农村.2006年,安陆市初中、小学共投入12139万元,共有学生89118万元,生均1362.2元.其中:市直学校共投入2730万元,共有学生9543万元,生均2860.9元;市直以外学校共投入9409万元,共有学生79575人,生均1182.4元.2006年市直学校生均投入是全市生均投入的2.1倍,是市直以外学校生均投入的2.4倍
    2是教学质量城市高于农村.2007年,全市参加中考人数为10100人,安陆市1中招生1080人,1中升学率为10.7%.其中:市直以外学校中考学生9117人,考入1中870人,升学率为9.5%,是平均升学率的0.9倍;市直学校中考学生983人,考入1中210人,升学率为21.4%,是平均升学率的2倍,是市直以外学校升学率的2.3倍
    2.基础性公共服务城乡差别大
    1是水的问题.在农田水利设施方面,据有关统计资料,安陆市农业主灌区骨干建筑物的完好率不足40%,农田水利设施缺乏管理,毛泽东年代修建的沟渠塘堰60%以上被占用毁坏,严重影响农田的正常灌溉.在饮水方面,目前全市仍有20万人饮水质量不合格
    2是路的问题.目前农村公路村村通工程只进行50%,有的道路虽然通到了村庄,但没有到达农户,农村的道路质量很差
    3是电的问题.目前农村电网简陋、电路老化,供电不正常.经常出现停电现象,严重影响了当地的工农业生产生活
    3.公益性服务城乡差别大
    1是文化娱乐.在安陆市农村,文化设施极少而且落后,娱乐活动极少.2是医疗卫生.安陆市虽然农村合作医疗参合率达80%,但是普遍偏高的医疗价格还是让农民望而生畏.3是农村科技.农业生产的科技含量很低,农业的生产成果基本上是通过农民的体力劳动换取的.4是农村信息.绝大多数农村有线电视没有得到普及,不少农民仍然采取1家1户的室外天线,收视频道有限,也没有开通互联网 本文来自中国科教评价网
    (3)公共资源配置不透明,损失浪费大量存在
    目前,公共服务资源配置权掌握在少数人手中,不透明,缺少群众参与,缺少民主监督,损失浪费,损害群众利益的行为大量存在.1是任意配置.配置资源随领导喜恶,重复建设、半拉子工程、形象工程在各地随处可见.2是随意处置.1些掌握公共资源所有权和使用权的,为了眼前利益或个人利益,对公共资源像私有财产1样任意处置
    2、基本公共服务保障能力低和不均等的成因
    基本公共服务保障能力低和不均等的成因有多方面,除经济发展不够,财力有限外,1个很重要的原因就是财权与公共事务严重脱节
    (1)事权不明
    由于基本公共服务包括哪些内容、有什么标准,目前没有1个明确的规定,因此在具体执行中存在越位和缺位的现象
    1.保障了不应该保障的.公共服务与基本公共服务是有区别的,有些公共服务不是基本公共服务的范畴,应该利用市场规律进行解决.在目前,公共服务与基本公共服务界线不清,公共财政保障了不应该保障的公共事务.例如就县乡教育来说,隶属于教育局机关直管的勤工俭学办公室、教学研究室、教学仪器装备管理站、教工之家及学校管理的食堂宿舍、书店小卖部等教育附属机构的人员基本上都由财政供养.这些教育附属机构都有较高的收入来源,既享受财政拨款又有创收收入,按市场经济规律应推向市场,财政承担了不应承担的"义务",投入结构不合理
    2.应该保障的得不到保障.由于政府保障了不应该保障的,致使公共服务项目永远有巨大的财政缺口,应该保障的得不到保障.这就导致了两种后果.1是只有政策,却没有足够的经费去办实事.2是让主管部门自己去筹钱,这等于鼓励或者默许各种"部门创收".这导致非税收入居高不下,群众负担重,老百姓基本公共服务得不到保障,公共机构愈渐丧失公信力 中国大学排名
    (2)财权不清
    1.基本公共服务财力范围不明确.财政收入的组成很多,哪些收入应该统筹使用,用于基本公共服务?哪些收入应该由部门、单位支配使用?对这些,目前都没有明确,这是造成任意配置、随意处置公共资源,随口减免公共财力,导致公共财力流失严重的重要原因
    例如目前,基础教育在财政投入与教育收费双轨运行的情况下,在收入上,教育收费的征收权分散在各个学校,学校利用手中权力,通过各种方式大量减免,造成了收入大量流失;在支出上,收费收入由学校自己支配,城乡之间,高中、初中、小学之间及市直学校和乡镇学校之间的"贫富"悬殊很大.2006年,某市1中、2中两所高中预算外收入达1820万元,占该市全市教育预算外收入的38.3%,市直初中、小学两所学校的预算外收入达620万元,占该市全市教育预算外收入的13%.学校之间预算外收入"贫富"悬殊大,但目前财政投入却没有考虑这些因素,基本上都是按教师人数平均分配财政资金,导致有的学校铺张浪费,有的学校却难维持运转
    2.基本公共服务财力使用不规范.当前1项基本公共服务需要多少财力没有1个严格的定额标准,在财政预算上都是按人头安排经费,"养人"不"养事".1个不足500名学生的学校,可以配100多名教师,1个不足60万人口的县(市)可以养上千名警察,近2万名财政供养人员,公共财力绝大部分都用在养人上,而公共事务无财力作保障
    (3)资金来源单1
    1.管理僵化.例如教育,随着经济的发展,收入水平的提高,人们对子女的教育越来越重视.很多家长愿意付"高费"让孩子接受较好的教育,但是目前按部门、单位或户籍、住址划分学区的就学原则,使教学条件相对较好的学校成为1些"特权"阶层子女的专利,1些"好单位"、"好部门"的子女不付费就能接受较好的教育,而1些"生意人"、"农村人",想付费,如果没"熟人"还不能到教学条件较好的学校就读.教育"自我"封闭,拒绝了1些家长出资让孩子接受良好教育的愿望

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    2.视野狭窄.很多地方将提高公共财政保障能力局限于招商引资增加税收收入上,将提高公共服务水平停留在现有条件的修修补补上,不能用更开阔的视野来提高公共财政保障能力、提高公共服务水平
    3.部门分割.国有资产收益是财政收入的重要组成部分,但是目前门面、场地等经营性国有资产的收益、处置都分散在各部门、单位自由支配,资源不能有效整合,收入流失严重
    3、提高基本公共服务保障能力,促进基本公共服务均等化的构想及措施
    笔者认为,在现有经济发展水平和财力状况下,要不断提高基本公共服务保障能力,促进基本公共服务均等化,应充分利用市场机制,在保障基本公共服务的基础上,试行公共服务优质资源市场化.总的构想是
    首先,针对各地各项事业的发展现状,制定1个基本公共服务保障标准,对每个公民予以保障.其次,对超过基本公共服务标准的公共服务优质资源,运用市场机制实行有偿使用.最后,对公共服务优质资源市场化取得的收入进行统筹使用,用于加大基本公共服务的投入,实行滚动发展,不断提高基本公共服务水平.实现构想的措施建议为
    (1)充分认识社会主义市场经济的发展为保障基本公共服务与试行公共服务优质资源市场化并存创造了条件
    1.1部分先"富"起来的人迫切需要优质公共服务.百年大计,教育为本.教育是老百姓最关注的公共服务.随着农村经济的发展、农民意识的提高,不少新时代的农民不满足农村相对较低的教学水平,想千方、设百计,把子女送到教学水平相对较高的城市就读
    2.1些公共服务实行垄断已不适应市场经济的需要.例如:计划经济时代为了减轻学生负担,方便教学,开设了学生食堂、设立勤工俭学办室等部门和机构,人员财政供养,不以赢利为目的,方便学生、方便教学.随着经济的发展,针对学生的服务业悄然兴起,个体私营业主提高服务质量,薄利经销,质量和价格远远优于学校提供的服务.少数学校的食堂等服务机构1方面享受着财政拨款,另1方面又盯着学生的"钱袋子"不许学生自由进餐、强行推销书本、试卷,搞垄断经营,学生、家长意见很大
    3.保障基本公共服务与试行公共服务优质资源市场化并存已有成功的经验.农村税费改革后,湖北省推行的"以钱养事"新机制,就是财政保障基本公共服务,基本公共服务以外的服务实行有偿使用.各地的电视台就是保障基本公共服务,有线电视台就是基本公共服务以外的服务实行有偿使用
    高中是基础教育,但属非义务教育,1些县市对高中教师工资实行财政保障,其它按市场运作,就是保障基本公共服务与试行公共服务优质资源市场化并存.有些县级教学成绩好的高中,年预算外收入达1000多万元,高中招生已基本上走向了市场,保障基本公共服务与试行公共服务优质资源市场化并存取得了较好成果,既提高了办学条件,又满足了家长愿望
    (2)不断调整财政投入结构
    1.拓宽收入来源结构
    1是把优质资源推向市场.还是拿教育来说,制止基础教育向学生收费是各级政府的要求,但是从各地实际情况看,基础教育都或多或少地在收费,基础教育收费已成了即定事实,政府应顺应时代要求,明确政策,取消按住址、部门、单位就学的原则,打破特权阶层子女独享良好教育的权力,满足广大家长愿意付费让子女接受良好教育的愿望,采取政府控股的形式,把1些"名牌"中、小学推向市场,实行教育消费货币化,打破公民受教育权力的不平等,"名牌"中、小学对所有公民1视同仁,不论什么阶层的子女到"名牌"中、小学就读都要按统1的规定付费,充分利用教育资源吸引社会资金投入,利用社会资金办学
    2是堵塞收入流失漏洞.对已推向市场的公共服务资源,要加强监管.例如:行政事业单位的门店出租要由政府统1实行招投标,杜绝"暗箱"操作.对推向市场的"名牌"学校,要按规定制定统1的收费政策,并严格按统1的收费标准执行,杜绝批条子、打招呼,确保应收尽收 （科教作文网http://zw.NSEaC.com编辑发布）
    2.调整财政支出结构
    1是剥离某些投入.明确基本公共服务的范围和标准,对应交由市场或不属于基本公共服务范围的财政不予保障.对基本公共服务按照"以钱养事"的原则,确定1个保障标准,予以保障,做到养事不养人,节约财政资金.例如:高中教育是非义务教育,目前已有较高的收入来源,财政应逐步减少对高中阶段的教育投入,直至"断奶",完全剥离."名牌"初中、小学,已有稳固的收入来源,对"名牌"初中、小学,财政应逐步减少投入,采取定补的方式,对"名牌"初中、小学经费不足部分实行财政补助.学校食堂等发挥的功能市场已能提供,财政应断绝对教育后勤服务体系的投入
    2是加大部分投入.统筹财力,加大对农村基础教育、医疗卫生事业、就业和社会保障、生态环境建设、司法能力建设等基本公共服务薄弱环节的投入力度,不断提高公共服务水平
    3.实行滚动发展
    在保障基本公共服务和试行公共服务优质资源市场化并存的情况下,随经济社会的不断发展不断提高优质公共服务资源和基本公共服务标准,实行滚动发展,不断提高
    (3)整体联动,促进协调发展
    1.先期试点.实现保障基本公共服务和试行公共服务优质资源市场化并存的构想,要稳步推进.先要选择成熟的地区、成熟的行业进行先期试点,总结经验,逐步推开
    2.加强监管.政府应加大对优质资源市场化的监管,对推向市场的优质资源要进行规范,控制在群众承受的范围之内,对推向市场的优质资源事业支出要加强控制,节约支出,进行调剂,统筹使用,对推向市场的学校等优质资源不能满足支出需要的给予适当补助,做到协调发展,共同促进
    3.严格考核.对财政保障的基本公共服务要按照"养事"不"养人"的原则实行严格考核,对达不到标准的不给予资金保障,确保基本公共服务落到实处