当代公共管理与政府改革(3)

公共选择理论将理性经济人假设用到政治领域。过去人们都认为“无商不奸”，搞经济活动的人是自私自利的，而政府官员是公职，所以不是理性经济人。但公共选择理论认为政府官员也是，并由此发展出了市场论和政治家行为动机理论。具体来说就是认为社会中存在两个市场，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场中进行服务、商品的交易，交易媒介是货币。在政治市场中交易的主体是政治家和选民，内容是权力和福利，媒介是选票。政治家通过管理国家给老百姓一些福利，以此获得老百姓的支持。在两个市场上主体的行为目标是不同的。在经济市场上，作为生产者追求利润最大化，消费者追求在有效约束下的效用最大化；在政治市场中，政治家追求权力最大化，老百姓追求福利最大化。这就产生了一个问题：如果一个政策有利于百姓福利最大化，不利于政治家自身权力最大化，政治家会采取什么措施呢？他会毫不犹豫的选择可以使他权力实现最大化的措施。举个例子来说吧。比如说维修马路问题。马路刚刚修好的时候质量较好，随着时间的流逝，质量会不断下降。根据工程师协会的研究我们可以知道马路质量下降的轨迹是一条曲线，不是一条直线，也就是说前几年下降的速度比较慢，如果不加以维护的话下降速度会不断加快，最后两年简直就是呈直线下降了。而马路修复的时机选择是一门学问，早期修复所花的费用很低，而且效果很好；如果这个时候不管它，再过两年修复的话就要花更多的钱了；如果再不动，那马路的修复成本会更高；到最后无法再修复时就只能重新修建了。修马路什么时候最好、成本最低我们不知道，但是什么时候最不好、成本最高我们却可以看出来，就是在重新修建那一点上。可实际上美国很多马路的修复都要等到最后一点才重建。原因在于对政治家来说重新修建比不明显的修复更能让他感到荣耀，他可以通过奠基仪式、剪彩、接受新闻访问等形式在民众中扩大他的知名度，通过修复马路这个表面的“政绩”来获得民众的支持。换句话说就是政治家以此来换取名声和荣誉，以名声、荣誉来换取选票，以选票来换取权力。总之，公共选择理论认为政治家也是人，也是理性经济人，以道德水平来讲与一般人相同。所以他们所作出的决策不一定科学，可能会失灵。

公共选择理论中包括官僚行为动机理论。它承认人都是一样的，所以政府部门的人不一定比我们更加自私，但由于政府设计有缺陷，如垄断、缺乏监督、投资的无效和资源的浪费、不承担决策失误的成本、决策权与责任分离加大了决策的风险等因素使官僚变成了预算最大化的人，他们的最大目的就是从国家取得尽可能多的预算，使预算最大化。由此出现了所谓的“帕金森定律”，包括在政府部门职能任务量和人数成反比，会议时间与议题的重要程度呈反比，等等。如英国议会开会讨论开发三叉核潜艇的计划，需要投资20亿，只花了40分钟就决定了；而对投资300万建立公共汽车站站亭的问题却讨论了4个小时没有结果。想想也可以理解，因为英国的议会是开放的，任何人都可以去旁听，很多与会的议员都不知道20亿是个什么概念、不知道三叉核潜艇是个什么东西，如果随便乱发表意见的话，很容易被旁听的记者抓住向大众报道，这样会显示出自己的无知，降低自己在民众中的支持率，最理智的办法就是保持沉默，尽快通过议案了。而公共汽车站站亭是很多人都知道的东西，所以有能力在这上面发表自己的各种观点，很多人争执的结果就是过了四个小时讨论还没有结果。

公共选择理论认为完全的民主决策也有局限性，重要问题由老百姓投票决定也不能避免政府的决策失误。因为政治家可通过操纵舆论、提供不完全信息来引导老百姓的投票行为。也可以通过控制程序来决定投票结果。在这里我想到一个例子，就是天津大邱庄俞作敏，他想让一个人入党，但是党委中的绝大多数成员都不同意。于是他就想了一个办法，就是在举手表决时叫“不同意的人举手”，当然大家都不愿意当第一个举手表示不同意的人，都不愿意跟他发生正面的直接冲突，所以决策就这样通过了。通过这个例子我想说的是即使是全民参加的决策，政治家也可以通过控制程序的办法来取得自己想要的结果。从个人角度看，完全正确合乎理性的个人选择对集体决策来说却是一个灾难。凯恩斯用“合成谬误”来描述这个现象。比如说很多人去看一个演唱会（大家都是站着的），前面三排的人会随便站着看，第四排的人为了看得更清楚一些就会踮起脚尖，对第四排的人来说这是理性选择，第五排的人为了看清楚也会这么做，这样第六排，甚至更后面的人就看不到了，最后造成的结果就是集体的无序，还不如大家都老老实实的站着看。所以公共选择理论认为即使采用民主决策，重要问题由老百姓投票决定也不能避免政府的决策失误。