我国财政透明度制度构建研究(3)
2014-06-02 01:14
导读：预算外小金库、公共支出及行政浪费、官僚和腐败等问题。该报告使社会各界更加关注政府财政透明度问题。为此，全国人大常委会要求中央政府各部委从
预算外“小金库”、公共支出及行政浪费、官僚和腐败等问题。该报告使社会各界更加关注政府财政透明度问题。为此，全国人大常委会要求中央政府各部委从2000年起在政府整体预算之外单独报告其部门预算。部门预算制度的实施提出了对于增进财政透明度的要求。
近年来，随着我国公共财政体系的全面建设，财政领域推出了一系列改革举措，尤其是财政职能的重新界定，要求财政的收支结构及其管理模式透明化、规范化。建立与市场经济相适应的公共财政体系，具体内容包括部门预算、国库集中收支、政府采购、绩效评价，以及参照国际惯例改革政府活动的程序、规范政府行为等。中央人民政府网站于2005年底开通。2007年1月，国务院常务会议原则通过《政府信息公开条例》，确立国家预算应是政府信息公开最重要的内容。2008年3月，财政部发布《财政部政府信息公开指南》，规定将于每年3月31日前向社会公开《财政部政府信息公开工作年度报告》，这将有助于推动我国政府信息的进一步公开。2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条侧》规定了公民申请信息的权利，同时也规定，各级政府信息公开机构有提供信息的责任和义务。这些做法都从不同的侧面推进了我国财政透明度的进程，减少了“暗箱操作”现象，但是如果以国际货币基金组织专门为发展中国家和转轨国家制定的最低实施标准为考察标准，将我国放在全球视野中进行比较，我们会发现我国财政的整体透明度较低，与最低实施标准存在着或多或少的差距。
普华永道于2001年发布了一份关于“不透明指数”的
调查报告。该报告以35个国家(地区)为调查对象，从腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制等五个方面对不透明指数进行评分和排序。中国的“不透明指数”为87，被列为透明度最低的国家。此外，
上海财经大学公共政策研究中心于近期作了一个调研项目，对我国31个省级财政透明度进行评分和排序，凸显了我国财政透明度存在的问题。课题组选择2006年各省级财政的决算数据作为调查对象，重点考察政府基金、社会保障基金、国有企业基金三部分共计113项财政信息。“按我国的预算科目和会计标准将信息不断分解，从各个部分、各个层面考察财政信息，以观察财政透明度。”结果表明在113项调查信息中，公众能够获得的信息平均不足25项，不到所调查信息的四分之一。该项研究只是考查财政信息的可获得性，没有涉及信息的规范性、可靠性和及时性，也就是说，即使是按照最起码的标准来衡量，我国财政透明度也是非常低的。
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(二)我国财政透明度存在的问题
如前所述，我国财政信息的透明度在有所改善的同时仍然存在很多的不足。总体上看，财政透明度方面的提高主要表现在政府职责明确和预算编制程序规范方面进展相对较快，而不足主要是在财政信息透明方面进展依然缓慢，还难以满足社会主义市场经济体制的要求。
1，政府信息公布的范围问题
政府公开的财政信息是不全面的，公众共同拥有并委托政府进行管理的资金从性质上来说应该包括三类：一是政府为社会公众提供公共产品和服务所使用的资金；二是政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金，即各种社会保障基金；三是政府投资生产经营活动所占用的资金，即经营性国有资产。目前，第二和第三类资金的有关信息尚无系统的政府报告制度，而第一类资金，政府也只是提供了其中的一部分，即预算内收支。预算报告内容过于简单，缺少预算收支和以前年度的对比数据；没有公布预测财政收入和支出的依据，只是简单介绍财政政策重点，缺乏具体的目标阐述和数量指标；预算报告中披露的债务指标数据不完全；预算完整性不够，预算信息不能反映政府财政资金使用全貌。且公布的信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料，不能对项目支出的构成以及具体的安排适当与否作出判断。
2 政府信息公布的时限问题
我国预算年度采用的是历年制，而全国人代会是每年的3月份，这造成财政预算年度与人代会会期不一致。各级政府预算经人代会审批通过后，实际下达到各预算单位的时间又进一步滞后，结果造成我国每个预算年度都有很长时间处于无预算状态运行。由于预算下达时间较晚，因此年初资金往往不尽合理，导致预算执行过程中追加调整频繁，影响了预算执行的严肃性。此外，社会公众不能及时了解预算和决算，人大代表也只是在开会时才看到预决算报告，在短短几天会期中作出认真的审查是比较困难的，而大量的信息在事后很长时间无从查找。
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3 政府信息公布的法制问题
预算方案一旦确定，就代表了公众和纳税人对政府所提供的公共服务的规模和结构的接受程度，具有法律效力。而我国预算违法的责任性质、责任主体、责任形式及追究法律责任的程度，无论在法理上还是在立法中都没有清晰的认定。2008年5月，《政府信息公开条例》已正式实施，但由于我国综合的政府信息公开法律制度尚未建立，政府信息公开的程度和范围方面还有着局限性，存在着形式上公开多，实质上公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动参与多，主动参与少的现象。这与建立现代法治政府、保障个人基本人权的宗旨尚有较大差距。
4 政府信息公布的监督问题
