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中国公共品供给制度变迁与制度创新

2014-12-10 01:46 一、的公共品供给制度变迁：成效与　　一套新的制度取代旧的制度，可界定为制度变迁。由此，可将新中国公共品供给制度变迁的时限大体界定在1978年。在此之前的公共品供给制度是典型的政府选择依此之后，中国开始了渐进式、温顺的制度变迁进程，直到现在中国仍未建立起有效的公共品供给制度，就是说，这一进程仍在延续之中。在20多年的改革过程中，首先，逐步明确了市场中的政府应当做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府从“越位”领域逐步退出并填补“缺位”领域的同时，政府间的公共品资源配置职能也在分税制的制度创新下逐渐分开。，各级政府大体上能够在规定的事权、支出责任、税权税源、非税收进以及政府间转移支付项目和数目的条件下，各司其职、各负其责、各得其利、自求平衡，各自确定本辖区内的公共品提供的数目、结构与质量。再次，公共品的生产与提供也在政府采购制度的推行下，开始分开，公共品生产市场由过往的政府独家垄断经营，开始有选择地向私人部分开放，公共品市场中多种经济成分的多个生产厂商之间的竞争格式也已初露端倪。毫无疑问，公共品生产与供给制度的渐进变迁，已经取得了明显的成效。　　客观地看，中国现行的公共品供给制度还存在以下缺陷：（1）在宏观层次上，政府与市场、公共部分与私人部分在公共品供给领域中职责范围缺乏公道的界定，政府治理公共事务的范围过宽且方式不尽公道。（2）公共品的生产与提供不分，政府既包揽公共品的生产，又通过政府规制、行政审批、歧视性税收和财政补贴等非中性制度壁垒，限制民间资本和外国资本进进市场，保护公共部分在公共品领域中的“垂直一体化”垄断，并由此衍生出公共部分规模过大、激励不足、压力不够、活动效率低下以及公共品供给不足、质量不高乃至寻租***等一系列题目。（3）公共品的直接生产与间接生产不分，大量本来应该借助于分工、采取市场契约方式交由私人部分或“公”“私”混合竞争性间接生产的部分，也大都采取了公共垄断的制度安排。（4）在公共品供给的纵向制度安排上，中心集权过度，地方政府的公共品供给职能难以充分有效发挥。　　二、制度创新需要解决的若干题目　　（一）纯公共品并非无处不在。　　自萨缪尔森以典型的公共品——灯塔为例给出公共品的经典定义后（萨缪尔森，1954），按物品的消费是否具有排他性和竞争性的标准，将全部物品划分为私人品与公共品，并据以将经济活动区分为市场领域与非市场领域的理念，就逐步为经济学界所广泛接受。按照萨缪尔森的定义，纯公共品是指那些每个个人消费这种物品都不会导致别人对该物品的消费的减少。用公式表示就是：　　这意味着，（1）公共品的效用具有完全不可分割性，只能作为一个整体“打包”在一组消费者之间共同消费或使用。（2）公共品在一组消费者的消费或使用中是非竞争性的，即增加一个消费者的消费或使用，其边际本钱为零。（3）公共品在一组消费者的消费或使用中是非排他性的，即用价格机制或产权界定排他消费要么在技术上不可能，要么排他的本钱要大于排他后所带来的收益。　　萨缪尔森的公共品定义，与其说是为了寻找有效率的资源配置机制以及制度安排上的“公域”与“私域”的分工，倒不如说是纯理论。　　（二）即使是纯公共品，其政府供给行为也需要市场调整。　　居民（包括居民）所消费的安全一般被以为是比较纯粹的公共品。然而，在居民所消费的全部安全中，公共安全却只不过是一部分，尽管是其中的主要部分。由于人们的收进和财富占有水平不同，不同的人对安全的来求数目与质量也就不尽相同。公共安全只能按照中位选民的需求水平来决定。　　从理论上讲，由于政府生产的安全，其本钱也是由纳税人负担的，因此，政府生产与市场生产也就存在着一个本钱与效益的比较题目。假如把政府生产提供公共安全的机构，看作是一个产业部分或生产“企业”，那么，按照科斯的“企业是对市场的一种替换”的理论，公共生产的安全客观上也有一个最佳供给量题目，当公共生产的规模达到一定程度，增加公共生产的安全量不再能够节约交易用度时，那么，就应该选择市场。　　（三）公共提供并不即是非由公共生产不可。　　公共提供并不即是公共生产。由于任何一种公共品，其效用都是由可分割的各种要求综合作用的结果。例如，公共安全就是***、警车、通讯、监狱等共同作用的结果。在市场经济发达国家里，不仅警车、通讯、监狱等可以交给私人生产、政府采购，而且就连***也大都是由“私人生产”（私立高等学校培养）、政府购买的。　　按照奥斯特罗姆的，为了最大限度地实现产出效率，生产各种公共品的各个公共部分都应该借助于与其他产业部分的分工，通过专业化机构协作进行生产，而不必由一个公共部分垄断一种公共品的所有生产环节。中国各个公共事业单位都普遍存在的“大而全”、“小而全”，单位办社会的制度安排，所带来的分工协作的效率损失，是不问可知的。　　（四）公共品的生产权可否分割以及分割程度、消费可否排他以及排他程度，主要取决于制度因素，而不是技术因素。　　公共品能否通过市场制度以及私人部分实现其供给效率，原因往往不是或主要不是由于市场制度内部的缺陷，也不是或主要不是公共品的消费在技术上不能排他，而主要是在市场以及私人部分以外的人为的制度安排。假如我们从公共商品理论分析中最为抽象的“灯塔”世界，回到丰富多彩的公共商品的现实世界，那么，我们甚至可断言：几乎没有多少公共商品是不可以排他的，而且排他的交易用度也可能并不一定要高得非用政府制度来替换不可。假如情况真是如此，那么，我们也就有理由相信，在市场经济条件下，政府及其公共部分既没有必要、也没有能力通过垄断、集权、政府规制等各种强制性机制和程序来实现公共品供给的比较效率。由于一方面现实经济世界中象灯塔这类公共品究竟是未几见的；另一方面，假如阿罗不可能定理是正确的，那么，面对规模庞大、品种由多。结构复杂、公众需求不一的公共品，政府能否得到集体需求的正确信息并据以作出科学决策，以及即便是决策正确，能否保证决策很好地加以实施，这本身就是值得怀疑的题目，况且，如同科斯所言，政府的活动也是需要花费本钱的，有时它所花费的本钱还大得惊人。　　（五）私人品/公共品的两分法，并不足以用来作为划分市场职能与政府职能、私人部分与公共部分活动效率边界的理由。　　私人品的效率解与公共品的效率解，都是建立在一系列严格假定条件基础上的，是相对于其各自的效率条件而言的。假如一个不能满足或不能完全满足完全竞争性市场所严格假定的条件，那么，私人品的市场配置也不能够实现帕累托效率出现所谓的市场失灵加果一个社会能够满足或部分地满足市场和私人部分供给公共品的效率条件，那么，市场和私人部分也许会有公共品供给的帕累托最优或次化效率解。制约公共品政府效率解与非政府效率解的各种条件，如通过产权界定、产权交易机制、价格机制等手段来分割公共品的产权和效用以及排他消费和竞争消费的经济技术条件，都会随着经济技术的变化而变化，也正是由于这些条件的变化，才使得原来一些属于纳公共品的物品，逐渐“蜕化”为“准公共品”，而原来属于“准公共品”的物品则“蜕化”为私人品。从长期的视觉看，私人品与公共品以及公共品的“公共”程度都不是一成不变的。　　这就是说，私人品/公共品的两分法，并不足以用来作为划分市场职能与政府职能、私人部分与公共部分经济活动效率边界的理由。换句话说，在公共品的供给中，所谓的政府职能或市场职能、政府失灵或市场失灵，都是相对于各自的效率条件满足的程度而言的。单从经济效率的角度来看，一个社会的政府，其存在的经济理由是为了增进人民的集体福利，而公共品则是集体福利的载体。集体福利以及实现集体福利的载体——公共品，是一个外延极为丰富的系统。在人们“一揽子”的集体福利或公共品的实现中，某项福利或某种公共品，究竟是通过“货币投票”来分散抉择，还是通过“投票”来集中抉择，抑或由这两种投票机制来混合抉择，或者说在“一揽子”公共品中，哪些选择“税收价格逐一公共部分生产——公共品”的供给制度，哪些选择“税收价格——私人部分生产——公共提供——公共品”的供给制度，哪些选择“混合价格——混合生产——混合供给——公共品”的供给制度，取决于这些技术选择或制度安排的比较效率。