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城市公交事业政府规制改革的政策思路

2014-12-18 02:06 摘要：城市公交事业在不断探索和推进民营化的过程中出现了一些新的题目，需要进行政府规制改革，以弥补市场失灵。而城市公交事业政府规制改革应遵循以法律制度为准则、以有效竞争为目标导向、以激励性规制为手段、实现政企分离的政策思路。 　　关键词：城市公交；政府规制；竞争
　　
　　2004年，我国提出公交优先发展战略，对城市公交事业进行民营化改革，引进竞争机制，通过公交客运线路特许经营，答应不同产业形式的公交企业进进公交客运市场，打破国有公交企业垄断经营，形成多家公交企业竞争格式。在不断探索和推进城市公交事业民营化的过程中出现了一些新的题目，如普遍服务不足、线路经营权私下倒卖、服务质量差、安全事故多等。世界范围内的民营化实践表明，民营化大潮席卷过后必然是政府规制的跟进，城市公交事业的民营化改革需要政府规制，本文从四个方面探讨城市公交事业政府规制改革的政策思路：
　　
　　一、法律制度是城市公交事业政府规制改革的准则
　　
　　市场经济是一种法治经济，任何社会经济活动都应纳进法治的轨道，城市公交事业也不例外，这就要求城市公交事业的政府规制要以立法为先导，按法定程序进行改革，以法律制度为规制依据。公交事业发达国家在进行政府规制改革之前，制定并颁布了相应的法律法规，并以此为纲领指导政府规制改革的实践。不问可知，完善的法律体系对城市公交事业政府规制具有重要作用。
　　由于我国对公共交通研究不深，城市公共交通立法已经跟不上城市公交事业发展的步伐。现行的规制依据是国务院建设行政主管部分制定的一些政策和办法，如《关于加强城市公共交通工作的若干规定》、《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》等，以及地方城市政府出台的一些治理条例，如大连、济南、武汉等城市制定的《城市公共客运交通治理条例》。这些规定、办法和条例对于加强城市公共交通治理，促进城市公交事业发展发挥了重要作用。但是，这些法律层级低、法律效用较差，因而在执行中打了不少折扣，对城市公交行业的约束力不一，既缺乏同一权威的法律和行政法规，也缺乏本行业的专门法律。
　　根据公交事业发达国家在政府规制法律制度方面可资鉴戒的经验，我国应建立城市公交政府规制体制的法律框架，作为政府规制体制改革的准则。当前，应尽快出台一部具有权威性、全国性的《城市公共交通法》，为城市公交事业发展提供法律保障。《城市公共交通法》应对公共交通各方面的具体治理作出较为全面的法律规定，包括城市公共交通的性质、规划、设施建设、线路经营、服务质量和安全责任、监视治理、法律责任等方面。然而我国地域辽阔，各城市之间的差异大，需要以《城市公共交通法》为指导，因地制宜，制定一部适合本地区特点的、具体的、操纵性强的《公共交通治理条例》。
　　
　　二、政企分离是城市公交事业政府规制改革的关键
　　
　　城市公交事业民营化之前，其政府规制体制的基本特征是高度政企合一，政府既是规制政策的制定者与监视执行者，又是具体业务的实际经营者。这种高度政企合一的政府规制体制，其主要弊端是国有公交企业垄断经营，没有生产经营的重大决策权，缺乏进步生产效率和服务质量的动力，因而也就缺乏竞争活力。因此，实行政企分离是城市公交事业政府规制体制改革的关键。城市公交事业民营化重构政企关系，政企分开，即政府社会经济治理职能、公交企业所有者职能和公交企业经营者职能分离。
　　面对走向民营化的城市公交事业，政府将不再直接干预公交企业的日常生产经营活动，而是通过组建一个独立、公正的规制机构（如城市公共交通监管委员会）来规制和监视公交企业的市场行为。城市公共交通监管委员会的职能定位为公道授权、完善规制、适当监管，即制定具体的行业规制规章、颁发公交企业经营许可证、对城市公交进进和退出市场进行规制、制定并监视执行价格规制政策、制定公交服务的质量标准和安全标准、规定公交企业的普遍服务、确定公交补贴方式和额度等。