由财政压力引发的农民超负担：一个解释(2)
2014-07-05 01:10
导读：三、由财政压力引发的农民超负担：一个解释 改革开放以来，部门和国有的财政贡献不断下降，非国有的并没有成比例的提高其财政收入比重，加之五花
三、由财政压力引发的农民超负担：一个解释
改革开放以来，部门和国有的财政贡献不断下降，非国有的并没有成比例的提高其财政收入比重，加之五花八门的减免税和普遍的偷漏税，国家汲取财政的能力迅速下降，突出的表现在两个比重的下降，即：财政收入占国内生产总值比重不断下降；中央财政占全国财政收入比重不断下降 。同时，在经济增长的过程中也一直伴随着巨大的财政赤字。90年代以后财政赤字居高不下。1994年分税制改革以后，财政赤字更是有了大幅度上扬，1994年财政赤字比1993年增长了大约1倍。特别是1997年以来，中央政府实施积极的财政政策，财政赤字进一步扩大，1997年财政赤字为582亿元，2001年扩大为3260亿元。财政赤字的扩大和预算内财政收入的萎缩直接导致了预算外收入，特别是非规范资金的膨胀。据估计，的预算外收入占预算内收入的30％，非规范资金与预算内收入旗鼓相当。可见，预算外收入与非规范收入已经成为中国各级政府收入的重要来源，各级政府正是通过的预算外收入和非规范性收入来缓解财政压力。特别是基层政府，其预算内财政大多是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”，只好以制度外的财政收入来解决公共产品的供给不足。许多应由中央政府承担的公共的支出（如义务）却由地方和基层政府支出，在中央财政捉襟见肘的情况下往往是“不给资金给政策”，“放权让利”式的改革演变成了中央政府的“让权”。如果说“放权”是将本应属于地方和部门的权利放归本位，那么“让权”则不尽然，这很大程度上意味着把本不该让渡的权利让渡出去（叶振鹏，1994）。统一完整的财政预算走向分割与分散，造成了中央与地方财权和事权划分不清，地方和基层政府承担了很多全国性公共产品支出，这一现象在近年来趋于显化 。由于经济持续低迷，地方（特别是基层）政府财政收入锐减，但由于财政支出具有刚性，在正常财政收入无法保证支出的情况下只好把手伸向农民，中央政府也默许了地方和基层政府这一行为。
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另一个不容忽视的问题是政府运行成本过高带来的财政压力，从而引起的农民超负担。从总的情况来看，1978年全国行政管理支出为52.9亿元,占当年财政支出的4.67%；1991年增长到9.85%，1995年这一数额增加为996.5亿元，比1978年增长19倍，占当年财政支出的14.6%，这反映了政府机构臃肿，效率低下，导致行政管理费用猛增（实际上这个问题也是辩证的，政府的行政人员本来工资不高，为了留住一部分人，在政府财政捉襟见肘的情况下，只能通过提升职位，更多的是因事设人，这客观上增加了政府的运行成本）。卢汉龙曾谈到：“在主义市场经济条件下，应当认真反思中国农村基层组织是否有必要将政府延伸到乡镇一级。回顾中国历代的政府建制，均是只到县一级，县以下靠的是‘乡绅’自治……减轻农民负担还应当从推进行政体制的改革上下功夫” 。根据1989年的抽样调查，全国乡镇人员350万，乡镇基层组织54681个（中央编制委，1994）。如果说这些国家公务员每个每年行政开支5000元，则国家要负担175亿。而乡镇一级普遍实行一人一职或一人数职，这意味着使乡镇人员已达到了50万，仍远远无法满足实际工作需要。而且，出于控制农民的需要，越是基层需要的官员就越多。如果现有的74万村委会改为村政府，每村按5人，全国约370万，按每人每年开支4000元，需要158亿 。乡村一级的政府官僚大多是“皇亲国戚”，进行政府机构改革的成本非常高，极易形成社会不稳定因素。于是庞大的官僚机构要维持运转，本级财政不够，中央财政又舍不得补贴，必然要靠增加农民负担来维持。因此很多学者认为当前乡镇一级政府的职能已经没有存在的必要了（邓大才，2000），甚至是认为可能考虑回到1949年以前的乡村体制，彻底撤销乡村两级组织，由农民自治和选举乡保长（程晓农，2001）。可见，财政收支的长期不平衡、财税体系的混乱和政府运行的高成本直接造成了对政府的财政压力，加重了农民的负担并造成政权存在义理性的缺失。
